2. определяет и гарантирует общегосударственные стандарты, тот минимум благ, который вправе получать и требовать граждане данного государства.

3. обеспечивает государственный контроль за соблюдением общегосударственных социальных стандартов, за реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Ãëàâà 1 . Основные текущие правовые реформы и их контекст

Становление системы органов местного самоуправления в Российской Федерации в целом сопровождалось переходом от исполкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Реально же они отвечали перед вышестоящим исполнительным органом власти и соответствующими партийными органами. Перед населением же, исполком, по сути, ответственности не нес.

В Ленинграде ("в великом городе с областною судьбой"), как во всем СССР, общее руководство городом осуществлялось областным и городским комитетами КПСС, при этом областной комитет играл решающую роль и в жизни города. Можно было наблюдать некоторое противостояние Горкома Обкому, которое, впрочем, не приводило к серьезным последствиям из-за жестко-иерархичной структуры партаппарата. Один раз в три месяца собирались депутаты городского и областного советов народных депутатов.

Реально же исполкомы подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. Исполком в целом, его председатель и члены формально были ответственны перед избравшим их Советом. Кадровый состав и основные направления деятельности исполкомов советов определялись и контролировались работниками соответствующих отделов и секретарями Обкома и Горкома КПСС.

Основные этапы становления системы местного самоуправления в Российской Федерации

Переход к организации власти на местах на основе принципов самоуправления начался в 90-е годы. Это можно назвать первым этапом реформирования системы государственного управления на местах.

Закон СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства (1990 г.) и Закон РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" (от 6 июля 1991 г.) сыграли важную роль в становлении и развитии начал местного самоуправления. Закон "О местном самоуправлении" определил, что местными представительными органами власти в районе, городе, районах в городе, поселках и сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов, а органами управления - местная администрация, осуществляющая исполнительно-распорядитель-ные функции.

Местная администрация заменила бывшие исполнительные комитеты, полномочия которых прекращались с момента вступления в должность главы соответствующей местной администрации.

В апреле 1992 г. в действовавшую тогда Конституцию РФ были внесены изменения, согласно которым местные Советы не входили в систему представительных органов государственной власти.

Закон РФ о местном самоуправлении (1991 г.), учредив должность единоличного главы местной администрации и закрепив за ним конкретные полномочия, обозначил и его личную ответственность за осуществление данных полномочий и перед населением (право населения отозвать главу администрации - предполагалось, что он будет избираться населением), и перед представительным органом власти - Советом, который был вправе выразить главе администрации недоверие.

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 22 августа "О некоторых вопросах деятельности органов исполни­тельной власти в РСФСР" в 1991 году исполнительный комитет Ленинградского областного Совета народных депутатов преобразован в администрацию Ленинградской области.

Но попытки введения местного самоуправления "сверху" в 1990 и 1991 гг., не реформируя прежнюю систему местного самоуправления, не дали ожидаемых результатов.

Осенью 1993 г. начался второй этап реформирования местного самоуправления, по-новому решаются вопросы структуры и организационной основы местного самоуправления.

- 9 октября 1993 г. был издан Указ Президента РФ о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ;

- 26 октября 1993 г. - Указ Президента РФ о реформе местного самоуправления в РФ: было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы;

- 29 октября 1993 г. - Указ Президента об утверждении Основных положений о выборах в органы местного самоуправления.

В соответствии с названными выше указами Президента РФ деятельность местных Советов - представительных органов в системе местного самоуправления - прекращалась. Функции местных Советов были возложены на местную администрацию - исполнительные органы в системе местного самоуправления. В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали главами местного самоуправления. И это имело далеко идущие последствия.

Вместе с тем Президент РФ своим Указом от 22 декабря 1993г. "О гарантиях местного самоуправления в РФ" установил, что:

"По решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта РФ". (Собрание актов Президента и Правительства РФ. - М., 1993. - № 52. - Ст. 5071).

Процесс реформирования местного самоуправления, начавшийся осенью 1993 г., основывался на соответствующих указах Президента РФ по вопросам местного самоуправления. Новый подход к местному самоуправлению определила Конституция РФ. 21 марта 1994 г. Президент РФ издал указ "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления". Этот указ призван привести в соответствии с Конституцией РФ предыдущие указы Президента по вопросам местного самоуправления.

Принятые в настоящее время субъектами Российской Федерации правовые акты (законы, положения и др.) об организации местного самоуправления по-разному решают вопрос о порядке формирования местной администрации.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года №9 "О проведении выборов в законодательное собрание Ленинградской области и органы местного самоуправления в марте 1994 года" утвержден пакет следующих документов:

• Положение о выборах и временное положение о законодательном собрании Ленинградской области,

• Положение о выборах и временное положение об общих принципах организации местного самоуправления в Ленинградской области,

• Типовое положение о старосте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/ Ленинградской области.

Постановлением главы администрации Ленинградской области от 18 января 1994 года изменено название административно-территориальной единицы районов Ленинградской области "сельсовет" на исторически традиционное наименование административно-территориальной единицы России "волость”. Образовано в границах соответствующих сельсоветов и поселков и на основе объединения отдельных поселков и сельсоветов - 218 волостей.

Органами местного самоуправления в городах, поселках и волостях Ленинградской области являются муниципалитеты.

Муниципалитет включает в себя собрание представителей и главу муниципалитета (глава администрации). Выборы собраний представителей муниципалитетов проводятся в населенных пунктах с численностью свыше 5 тысяч человек.

В ходе выборов 20 марта 1994 года и повторных выборов 27 ноября 1994 года в 54 населенных пунктах были избраны собрания представителей муниципалитетов. Всего избрано 392 представителя в собрание представителей. В 4 населенных пунктах не были сформированы собрания представителей: городах областного подчинения - Луге, Приозерске и Сосновом Бору, а также в поселке Сосново Приозерского района.

Одновременно с проведением выборов в органы местного самоуправления проведены выборы депутатов законодательного собрания. Законодательное собрание избрано в полном составе - 25 депутатов.

Выборы новых представительных органов местного самоуправления (собрание представителей, думы и т.д.) в основном состоялись в 1994 г.

27 октября 1994 г. был принят Устав Ленинградской области.

В Санкт-Петербурге с октября 1993 года (после роспуска районных и городских Советом) единственными органами власти муниципального уровня в районах и городах-спутниках Санкт-Петербурга остаются соответствующие администрации, которым переданы все полномочия, ранее осуществлявшиеся представительными органами.

С января 1994 года распоряжением мэра города районы и города-спутники Санкт-Петербурга лишены самостоятельного бюджета (осуществлен переход на единый бюджет города и районов). А в феврале 1994 года распоряжением мэра без учета мнения населения проведено изменение административно-территориального деления города.

Еще раньше решением городского Совета районы были лишены муниципальной собственности, и теперь представляют собой не самоуправляющиеся, а чисто административно-управляемые территории.

Третий этап реформирования органов местного самоуправления начался с принятия закона "Об общих принципах местного самоуправления в РФ" в августе 1995 г. и вхождения РФ в состав членов Совета Европы.

Местное самоуправление в Ленинградской области

В законодательном собрании Ленинградской области вносятся поправки в Устав Ленинградской области и принимается ряд законов:

• О местном референдуме в Ленинградской области от 28 ноября 1995 г.,

• О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,

• О порядке регистрации уставов муниципальных образований Ленинградской области от 1 декабря 1995 г.,

• О сроках проведения выборов и продления полномочий представительных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на территории Ленинградской области в 1996 году от 22 марта 1996 г.,

• О местном самоуправлении в Ленинградской области от 26 марта 1996 г.,

• О выборе органов и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области от 29 апреля 1996 г.,

• Об административно-территориальном устройстве Ленинградской области.

В действующей системе управления Ленинградской области и Санкт-Петербурга очевиден приоритет исполнительной власти. Но в Санкт-Петербурге, в отличие от Ленинградской области, Правительство не торопится с созданием системы местного самоуправления, что может быть объяснено специфичными условиями управления мегаполиса, недостаточно проработанной правовой базой на федеральном уровне, отстутствием должных поправок в Конституции РФ. В Ленинградской области был принят достаточно полный пакет законов, а также в основном проведены выборы в местные представительные органы. Практически во всех районах Ленобласти ведется работа над уставами. В ряде районов прошли референдуму по уставам муниципальных образований. В Выборге и Выборгском районе в июне 1996 года был проведен местный референдум о принятии Устава муниципального образования "Выборгский район Ленинградской области". По принятому Уставу Глава администрации - выборное должностное лицо. Глава администрации руководит деятельностью администрации на принципах единоначалия в пределах полномочий, определенных Уставом и делегированных муниципальным собранием. Муниципальное образование "Выборгский район" разделен на 70 округов, в каждом из которых должен быть избран один депутат в муниципальное собрание. Депутаты муниципального собрания и глава администрации представляют интересы своих избирателей, отчитываются перед ними в своей деятельности.

Представительная власть Тосненского района с 1994-1995 гг.

Муниципальный район Тосненский образовывался в границах бывших поселковых, сельских Советов (ныне они назывались волостями), городов областного и районного подчинения. В то время местное самоуправленияе в районе осуществлялось по достаточно сложной схеме. Действовавшее тогда законодательство РФ предусматривало возможность осуществления местного самоуправления без образования представительного органа власти. Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от октября 1993 г., устанавливает, что в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием. Поэтому на административных территориях, не имеющих крупных населенных пунктов, представительных собраний депутатов не было.

Так, в Ленинградской области постановлением главы администрации от 18 января 1994 г. утверждено Положение о старосте сельского или иного населенного пункта (деревни, села, поселка) Ленинградской области. Староста - представитель исполнительной власти в сельском или ином населенном пункте. В феврале-марте года было избрано 1299 старост.

В Новолисинской волости существовала только исполнительная власть в лице главы администрации и 3 старост. Всего в Тосненском районе было избрано 39 старост со сроком полномочий 2 года. Но бывали случаи и неизбрания старост. И, согласно постановлению главы администрации волости, староста назначался. Так, например, в Новолисинской волости в 1994 г. в 2 селах сходы не состоялись в виду неявки жителей, и поэтому старосты были назначены главой волости. (См. Приложение № Положение о старосте сельского или иного населенного пункта /деревни, села, поселка/).

Эти органы действовали до периода избрания собрания представителей муниципального образования “Тосненский район Ленинградской области”- 22 декабря 1996 г.

Город Тосно имел собственное собрание представителей в количестве 18 человек, которые избирались жителями города Тосно. Кроме того в состав представительного собрания входил глава администрации Тосненского района, назначенный Губернатором Ленинградской области. Председателем выборного органа был глава администрации района, выполняя функции и главы администрации города Тосно и Тосненского района. Собрание представителей г.Тосно принимало решения по всем вопросам местного значения административных территорий, которые, как уже было отмечено выше, своих представительных органов не имели. Главы администраций этих административных территорий (волостей и поселков) имели право присутствовать на заседаниях без права решающего голоса, фактически, жители города Тосно диктовали свои условия жителям сельских территорий. Такое положение ущемляло права административных территорий Тосненского района.

Города Никольское и Любань, а также поселки с населением свше 5 тысяч человек Ульяновка и Красный Бор, входящие в состав Тосненского района имели свои представительные органы и глав администраций, которые и решали все вопросы местного значения. Главы всех этих администраций и главы волостей подчинялись непосредственно главе Тосненского района.