22671 (США), страница 9

Наиболее, как, впрочем, и наименее значительные акты комитеты отсылают в подкомитеты, которые могут:

оста­вить их без рассмотрения;

провести слушания;

одоб­рить проекты;

одобрить проекты, но предложить к ним поправки;

подготовить альтернативные проекты;

дать отрицательные заключения по законопроектам (последнее имеет место крайне редко).

О результатах своей работы подкомитет докладывает сво­ему комитету, который по ним принимает решения. К пала­там подкомитеты обращаться не могут. Возглавляет подкомитет председатель, избираемый от фракции большинства комитета. В состав подкомитета вхо­дит, как правило, от 3 до 5 человек. Так же, как и постоян­ные комитеты, они имеют вспомогательный аппарат и слу­жебные помещения.

Более кратко рассмотрим иные виды комитетов Конг­ресса.

Законодательство и регламенты палат не определяют по­рядок образования расследовательских и специальных коми­тетов. Установлен он прецедентами каждой из палат в от­дельности.

Целью их создания является расследование или изучение какого-либо вопроса, преимущественно практики примене­ния законодательства, социальных проблем и правонарушений в деятельности правительственных органов, обществен­ных организаций и членов конгресса.

Численный состав комитетов определяется палатами в за­висимости от того, какие задачи перед ними поставлены. На­значения в состав комитетов производят председатели палат. В резолюции палаты регламентируются полномочия и сроки деятельности образуемых специальных и расследовательских комитетов. В ряде случаев создавались специальные объеди­ненные комитеты палат конгресса.

Указанным комитетам предоставлено право заседать в любое время и в любом месте Соединенных Штатов, неза­висимо от того, заседает в это время конгресс или нет. Они имеют право вызывать свидетелей и требовать предоставле­ния необходимой документации. Слушания в комитетах, как правило, проводятся открыто. За отказ отвечать на вопросы членов комитета вызванные на слушания лица могут быть оштрафованы на сумму до 1000 долл. либо подвергнуты тю­ремному заключению на срок до одного года. Доклады спе­циальных и расследовательских комитетов заслушиваются образовавшими их палатами. После заслушивания докладов специальные комитеты, как правило, расформировываются.

В комитетскую систему конгресса входят также объеди­ненные комитеты конгресса, специализированные, постоян­но действующие органы, созданные на паритетных началах обеими палатами на основе соответствующего закона или со­вместной резолюции палат. В настоящее время в конгрессе функционирует четыре объединенных комитета — по эконо­мике, налогообложению, по деятельности Библиотеки конг­ресса и правительственной печати. По своему значению эти комитеты далеко не равнозначны. Реальные полномочия, со­поставимые с теми, которыми обладают постоянные комите­ты палат, имеют только два комитета — по налогообложе­нию и экономике. В их состав входят: в первый —по 5, во второй — по 10 сенаторов и конгрессменов. Функции пред­седателя после каждой сессии конгресса поочередно перехо­дят к представителю сената или палаты представителей.

Самостоятельную разновидность объединенных комите­тов представляют согласительные комитеты. Создаются они в каждом отдельном случае при необходимости согласования текстов законопроектов или резолюций, принятых обеими палатами. О роли согласительных комитетов можно судить по следующему факту. Около 15 % всех законов, принимаемых конгрессом, проходят согласование между палатами . Формируются они председателями палат, выбор которых, как правило, падает на “старейших” законодателей, облада­ющих необходимыми в этих случаях личными связями и опытом подобной деятельности.

2.3. Полномочия Конгресса

2.3.1. Полномочия в области внутренней политики

Наиболее полно роль конгресса в системе разделения вла­стей раскрывается в тех функциях, которыми наделен он по Конституции. В рамках несколько упрощенной схемы они могут быть представлены в следующем виде:

Принятие за­конодательства;

Бюджет и финансы;

Формирование ап­парата исполнительной и судебной власти;

Контроль за деятельностью правительственного аппарата;

Осуществле­ние квазисудебных функций;

Регулирование межправи­тельственных отношений.

К этому перечню следует добавить те функции, которые не отражены в Конституции, но кото­рые во многом определяют роль конгресса. К подобным не­конституционным функциям могут быть отнесены предста­вительство партий, социальных слоев и групп, обществен­ных и профессиональных организаций; участие в формировании общественного мнения; определение полити­ческой линии развития и т.д.

Законотворчество. По форме акты конгресса различают­ся на билли (законы), резолюции и приказы.

Билли, которые после одобрения их президентом либо преодоления его вето становятся законами (актами, статута­ми), подразделяются на публичные билли и частные билли. Первые являются актами общего действия. Вторые — актами индивидуального применения или локального действия.

Конгресс принимает три вида резолюций: совместные, совпадающие и простые. Совместные резолюции практиче­ски не отличаются от биллей ни по порядку их прохождения, ни по характеру их регламентации. Нередко изменения в действующие законы вносятся совместными резолюциями, и, наоборот, изменения в совместные резолюции — закона­ми. Как и билли, совместные резолюции передаются на под­пись президента. В форме совместных резолюций принима­ются проекты конституционных поправок. В случае их одоб­рения большинством в две трети голосов обеих палат они, без санкции президента, отсылаются законодательным со­браниями штатов для ратификации.

Совпадающие резолюции касаются главным образом дея­тельности обеих палат, не имеют нормативного характера и не нуждаются в санкции президента. Фактически сила сов­падающих резолюций распространяется только на конгресс.

Простые резолюции принимаются каждой из палат в от­дельности и в основном регламентируют вопросы внутренней организации палат.

Приказы принимаются также каждой палатой в отдель­ности и содержат распоряжения, имеющие индивидуальное применение.

В среднем за год конгресс принимает до 700 и более бил­лей и резолюций из общего числа 3-5 тысяч внесенных на его рассмотрение проектов.

Характеризуя законотворческую деятельность конгресса, необходимо подчеркнуть: она находится под значительным влиянием президента. Он определяет во многом не только программу законодательной деятельности, но и контролиру­ет весь процесс законотворчества.

По некоторым оценкам, по инициативе президента либо иных подчиненных ему органов и лиц в конгресс поступает до 30 процентов всех законопроектов. Формально исполни­тельная власть лишена права законодательной инициативы. Внести в палату проект может только сенатор или член па­латы представителей. Однако результативность инициатив президента от этого ничуть не снижается. До 50% проектов, предложенных исполнительной властью, конгресс одобряет.

Наиболее мощным средством воздействия президента, как и прежде, остается право вето (отклоняется весь проект в целом), которое конгресс может преодолеть лишь при по­вторном одобрении законопроекта большинством в две трети голосов. Нередко только угроза применения вето вынуждает законодателей более внимательно отнестись к запросам и за­мечаниям со стороны президента. Эта позиция имеет под со­бой достаточные основания. Конгрессу удается преодолеть не более трех процентов от общего числа президентских вето.

Бюджет и финансы. Формально, по Конституции, пре­зидент лишен каких-либо полномочий в этой области. Толь­ко конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизные сборы. Займы от имени Сое­диненных Штатов может также заключать только конгресс. Наконец, “чеканка монеты” или эмиссия денег и выдача де­нег из казначейства могут производиться только по закону конгресса.

Однако уже с 1921 г. подготовка бюджета, а впоследствии и наиболее крупных финансовых биллей была перепоручена исполнительной власти. Фактически в этой области иници­атива перешла к президенту, хотя конгресс и сохранил за собой достаточный вес. Законодатели самостоятельно реша­ют вопрос об увеличении, сокращении либо недопущении ас­сигнований, запрашиваемых исполнительной властью. Не­редко сами определяют, на какие цели и в каком объеме не­обходимы ассигнования.

Бюджет, принимаемый в форме совпадающей резолюции, не имеет обязательной силы, но он служит основой для при­нятия финансовых биллей.

Последние принимаются в двух формах. Первоначально принимается разрешающий билль, в котором предусматри­вается осуществление определенных проектов и их финанси­рование. Однако никакие выплаты на основании такого за­кона не производятся. Для этого необходимо принятие билля об ассигнованиях, в котором казначейству дается распоряже­ние о выделении соответствующих денежных сумм. Оба этих законопроекта передаются на подпись президента, который может наложить на них вето. Финансовый год в США начи­нается 1 октября предыдущего календарного года.

Рассматривая вопрос о финансах, необходимо сказать об “импаундменте” — отказе президента расходовать деньги, выделенные по закону конгрессом.

С 1974 г. определен сле­дующий порядок разрешения подобных конфликтов. Прези­дент должен обратиться к конгрессу со специальным посла­нием, в котором дается объяснение причин, повлекших отказ от использования либо приостановку расходования ассигно­ванных средств. Преодолеть “саботаж” президента конгресс может, приняв санкционирующий ассигнования билль.

Формирование иных государственных органов. Формаль­но вопросы организации и структуры исполнительной вла­сти, полномочий управленческих органов должны регламен­тироваться законодательством. Однако конгресс давно (с 1939 г.) уступил это право исполнительной власти. Реализу­ется оно президентом посредством планов реорганизации. Эти факты, согласно закону, должны представляться на ут­верждение конгресса, который может в течение 60 календар­ных дней их отклонить. До 1977 г. полномочия президента по реорганизации исполнительной власти фактически не ог­раничивались. Впоследствии по закону за ним сохранилось право на реорганизацию преимущественно второстепенных структур исполнительной власти. Что же касается крупных реорганизационных реформ (упразднение министерств и не­зависимых административных агентств и пр.), проводиться они должны по закону конгресса.

Согласно Конституции, назначение “послов... судей Вер­ховного суда и всех других лиц, назначение которых Кон­ституцией не предусмотрено в ином порядке и должности которых установлены законом” производятся президентом по совету и с согласия сената (ст. II, разд.2). В общей сложно­сти сенат утверждает несколько десятков тысяч кандидатов на должности гражданской и военной администрации. В большинстве своем они утверждаются списком. Что же ка­сается кандидатур на высшие должности в администрации и в Верховном суде, утверждение их происходит отдельно, за­нимая иногда несколько месяцев. В целом сенат подходит к утверждению назначений на ключевые посты достаточно жестко.

Контроль за деятельностью правительственного ап­парата. Традиционно наиболее действенным средством воз­действия была и остается “власть кошелька”. Нередко только угроза сокращения ассигнований вынуждает президента или отдельные звенья исполнительной власти более внимательно прислушиваться к требованиям конгресса и учитывать воз­можную его реакцию на те или иные их действия.

Столь же испытанным средством остается право постоян­ных и расследовательских комитетов конгресса проводить расследования деятельности правительственных органов. До­статочно напомнить, что в результате расследования юриди­ческого комитета палаты представителей в 1974 г. Р.Никсон был вынужден уйти в отставку с поста президента. Не мень­шую известность приобрели расследования деятельности ФБР, ЦРУ, аферы “Иран — контрас”.

До недавнего времени в арсенале конгресса было и такое эффективное средство, как законодательное вето. Посредст­вом его конгресс мог аннулировать либо приостановить дей­ствия актов исполнительной власти, принимая как совпада­ющие резолюции, так и простые резолюции одной из палат. Однако в 1983 г. Верховный суд США признал его примене­ние неконституционным, нуллифицировав положения не­многим менее 200 законодательных актов конгресса и лишив последнего действенной формы контроля.

Квазисудебные функции. К квазисудебным функциям конгресса относятся: оценка соответствия членов конгресса установленным Конституцией цензам и суд импичмента. Первое полномочие не имеет большого значения ни для де­ятельности самого конгресса, ни для определения его факти­ческой роли. Иное дело — импичмент.

Импичмент — особая процедура, заимствованная автора­ми Конституции из парламентской практики Англии. Суть его сводится к следующему. Субъектами ответственности яв­ляются президент, вице-президент, судьи и должностные ли­ца исполнительной власти. Основание привлечения к суду импичмента — “измена, взяточничество или иное тяжкое преступление” (ст. II, разд. 4). Инициатива возбуждения импичмента принадлежит палате представителей, осуществ­ление суда — сенату. Однако импичмент только по назва­нию и определенному сходству с судопроизводством может считаться судом. По сути, — это “политический процесс”, цель которого отстранить от должности виновных в соверше­нии преступления или проступков, что, впрочем, в дальней­шем не освобождает их от обычной судебной ответственно­сти. В истории США сенат лишь в 13 случаях выступал в роли суда импичмента. И только в четырех из них был вы­несен обвинительный вердикт. Но и преуменьшать его зна­чение не стоит. В 1974 г. только угроза суда импичмента заставила Р.Никсона уйти в отставку.

Межправительственные отношения. Вопрос о формах взаимоотношений между конгрессом и правительствами штатов рассмотрен выше. Здесь же необходимо дополнить его сведениями о том, как осуществляется связь между ни­ми. Эти вопросы Конституцией и законодательством не ре­гламентированы. Однако практикой, в том числе и судебной, утверждены достаточно жесткие правила.