6258-1 (Государство и регионы в Японии), страница 3

4. Предпринимательские организации - общенациональные (например Кэйданрэн, Никкэйрэн и др.) и местные (например Канкэйрэн - федерация экономических организаций района Кансай). Они участвуют в разработке общеэкономической стратегии, в том числе региональной, и осуществляют реальные проекты развития на местах.

Таким образом, как считают авторы доклада, даже краткий обзор сил и движений, влияющих на распределение государственных средств между регионами, показывает, что в этой сфере имеет место столкновение многочисленных экономических и политических интересов, а также личных амбиций и пристрастий.

Проблема целесообразности и справедливости распределения финансовых ресурсов часто интерпретируется в японской печати и выступлениях политиков как вопрос о взаимоотношениях между «состоятельными» и «дотационными» регионами. В связи с этим в адрес правительства раздаются упреки в том, что несправедливо урезать суммы дотаций состоятельным регионам. Особенно часто выражают недовольство по этому поводу власти Токио, который помимо расходов большого города несет и бремя затрат, связанных со статусом столицы.

Экономические трудности, связанные прежде всего с экономическим спадом 90-х годов, с еще большей остротой поставили вопрос о взаимоотношениях местных и государственных финансов, о самостоятельности местных бюджетов и, в более широком плане, - о судьбах местного самоуправления. Большинство ОМС выступает за расширение прав и пределов компетенции регионального уровня власти, за передачу им части государственных полномочий, тесно связанных с местной жизнью, например права распоряжаться земельным и лесным фондом.

Идеи децентрализации нашли отражение в концепции Новой партии Японии (НПЯ), возглавляемой М. Хосокавой - премьер-министром страны в 1993-1994-х годах. Горячий поборник идей местного самоуправления Хосокава впервые после премьер-министра К. Танаки уделил столько внимания регионам и региональному развитию. Планы реформирования местного самоуправления нашли, в частности, отражение в его книге «Время действовать», где повышение самостоятельности, независимости и сохранение индивидуальности каждого региона называются в числе необходимых условий сбалансированного национального развития. Согласно концепции НПЯ, региональная финансовая система также нуждается в перестройке. В частности, предлагалось отменить дотации и другие поступления из государственной казны, а налоги с юридических лиц и подоходный налог распределить между государством и регионами как объединенный.

На разных уровнях выдвигаются идеи передачи в ведение местных властей потребительского налога и либерализации выпуска местных займов. Эти планы встретили понимание губернаторов и мэров крупных городов (о чем свидетельствуют результаты опроса, проведенного агентством «Киодо цусин»). Однако одновременно они столкнулись и с сильной оппозицией со стороны центральных министерств и ведомств. К тому же со сменой кабинета в 1994 году идеи децентрализации лишились сильной поддержки, которую они имели в лице премьер-министра.

Еще более существенным препятствием на пути децентрализации стал дефицит финансовых ресурсов, ограничивающий возможности реального расширения полномочий местных властей. В условиях экономического спада и сокращения налоговых поступлений последние, вероятно, задумываются, стоит ли так решительно отказываться от государственных дотаций и переводов. Их позиция по отношению к идее всесторонней, в том числе финансовой, децентрализации становится более осторожной.

Так или иначе в настоящее время и в обозримой перспективе очень многие регионы Японии будут нуждаться как в регулярных ежегодных трансфертах, так и в специальном механизме финансирования в соответствии с программами регионального развития. Они также являются инструментом стимулирования депрессивных районов, но инструментом более гибкого, дифференцированного действия. Эволюция концептуальных основ региональной экономической политики

Реальное соотношение сил в руководстве экономикой и степень централизации этого процесса наиболее полно и адекватно проявляются в характере государственной региональной экономической политики (РЭП). В настоящее время в Японии, как и в других промышленно развитых странах, действует хорошо отлаженный и четко структурированный механизм такой политики,

В принципиальном плане РЭП в Японии исходит из ограниченности территории и природных ресурсов, необходимости гармонизации природы и деятельности людей, требования создания адекватных условий для существования и деятельности людей в различных частях страны и комплексного использования национальной территории. Основными направлениями РЭП в послевоенный период были регулирование размещения производства, населения, всех экономических ресурсов по территории страны и создание условий для полноценного и сбалансированного развития всех регионов.

О целенаправленной комплексной РЭП в масштабах страны можно говорить, начиная с 50-х годов. Отправной точкой здесь стал закон «О комплексном развитии национальной территории» 1950 года. В первое послевоенное десятилетие цели и содержание политики определялись задачами восстановления хозяйства, преодоления дефицита продовольствия, сырья и материалов для промышленности и строительства. Проблемы развития отдельных районов не были среди приоритетных, но все же регионам оказывалась некоторая финансовая помощь для восстановления жилого фонда, коммуникаций, сельскохозяйственного производства.

С середины 50-х годов, когда Япония вступила в период реиндустриализации, перед правительством возникла проблема выбора путей регионального развития на пер: пективу: продолжать политику размещения производительных сил в перенаселенных промышленных районах или заняться освоением малоразвитых областей, реконструировать и расширять основные магистрали в мегаполисах или строить дороги и другие соммуникации в слаборазвитых районах, чтобы привлечь туда новые отрасли промышленности.

Важным этапом в становлении региональной политики на общегосударственном уровне стало принятие в декабре 1960 года Плана удвоения национального дохода на 1961-1970-е годы. В нем впервые была сформулирована цель сближения уровней социально-кономического развития районов страны (в первую очередь устранение различий между районами по размерам национального дохода на душу населения) путем рационального использования национальных ресурсов и надлежащего распределения рабочей силы, капитала, научно-технических ресурсов. Эта цель, конечно, в современной интерпретации, остается основополагающей и в региональной политике наших дней. В качестве ведущей концепции политики регионального развития в Японии, как и в большинстве других стран, столкнувшихся с проблемами территориальных диспропорций в экономическом развитии, с начала 60-х годов была принята концепция поляризованного развития, базирующаяся на принципе нодальной системы и на предпосылке, что развитие регионов идет вокруг своеобразных «очагов роста», или «полюсов».

На различных этапах развития японской экономики в 60-90-е годы конкретные формы реализации идеи поляризованного развития варьировались. Происходившие сдвиги отражали, в частности, изменение роли самих регионов в реализации региональной политики. Так, в соответствии с первым и вторым планами комплексного развития территории страны (соответственно, 1960-1970-х и 1969-1985-х годов) при активной финансовой поддержке государства за пределами Тихоокеанского промышленного пояса создавались так называемые «новые промышленные города» и «специальные промышленные зоны». Региональное развитие ассоциировалось тогда преимущественно с промышленным, поэтому новые территориальнопроизводственные образования фактически копировали промышленные центры тихоокеанского побережья, основу которых составляли отрасли тяжелой и химической промышленности и соответствующие инфраструктурные объекты. Отличительной чертой этих «полюсов роста» была их «усредненность», иными словами, разрабатывалось что-то вроде типового проекта промышленного центра. При этом относительно слабо учитывались особенности и своеобразие отдельных регионов, интересы местных сообществ и жителей. Показательно, что социальные аспекты, т. е. та часть программы, которая непосредственно затрагивает интересы местных жителей, были сведены к одному направлению - созданию новых рабочих мест.

В начале 70-х годов в переломный для японской экономики период в преддверии кризисных потрясений, сделавших структурную перестройку экономики неотвратимой и стремительной, появляется новая программа размещения производительных сил и обустройства территории страны, изложенная в книге премьер-министра Японии К. Танаки «План реконструкции Японского архипелага».

В предисловии к книге Танака писал, что отрицательные стороны урбанизации, выражающиеся в перенаселенности городов, росте цен, загрязнении природной среды промышленными отходами, в упадке сельских районов и нарастании диспропорций в развитии «солнечной» и «теневой» Японии ⁴ , стали перевешивать ее положительные стороны. Все это заставляет в принципе отказаться от сосредоточения населения в больших городах и направить силы нации на развитие всей территории Японского архипелага [14]. В этой книге впервые на самом высоком уровне признавалось наличие территориальных диспропорций в масштабах всей Японии. Равномерное размещение промышленных объектов и развитие инфраструктуры выступали не только и не столько как цель регионального развития, но и как средство преодоления разрыва в уровнях доходов и условиях жизни в различных частях страны. Иными словами, здесь прослеживается разворот экономической политики, в том числе региональной, в сторону решения социальных задач регионов.

Концептуальный прорыв, который совершил Танака в области идей регионального развития и региональной политики, состоял в том, что экономическая политика и политика развития территории впервые выступали у него как единое целое. Иными словами, если раньше территория как природно-географическая и социально-культурная общность была фоном (фактором, условием) реализации целей экономической политики, то в рассматриваемой книге она стала непосредственным ее объектом. (Впоследствии ей предстоит стать и активным субъектом.)

Нефтяные шоки 70-х годов, экономический кризис 1974-1975-х годов, начавшаяся глубокая структурная перестройка экономики, переход к умеренным темпам роста, резкая смена приоритетов экономического развития - все это поставило под сомнение возможность дальнейшей реализации концепции поляризованного развития в том виде, как это предусматривалось в первых двух планах комплексного развития территории страны и плане Танаки. Во-первых, сама идея создания новых центров тяжелой и химической промышленности в значительной мере утратила свою актуальность в связи со свертыванием мощностей этих отраслей. Во-вторых, при общем сокращении темпов прироста частных инвестиций в промышленность шансы привлечь частный капитал в менее развитые районы существенно снизились. В-третьих, в кризисной ситуации середины 70-х годов возможности государственного финансирования строительства на периферии также сократились.

В третьем плане комплексного развития национальной территории на 1976-1990-е годы была выдвинута концепция «интегрированного расселения». Региональное развитие, по замыслу авторов этого плана, должно было происходить на базе реально сложившихся местных сообществ, с учетом местных особенностей и в гармонии с окружающей средой ⁵ .

Эта концепция несла в себе большой идейный потенциал. В самом деле, ее авторы впервые вышли за рамки «производственного» подхода, поставив во главу угла человеческое сообщество. Это в свою очередь создавало предпосылки для учета местной специфики в региональном развитии и сохранения своеобразия каждого из регионов в противовес усредненности предыдущих программ.

В то же время конкретная версия концепции оказалась не подкрепленной финансово - ч экономически. Поэтому результаты ее реализации были весьма скромными. В связи с этим, а также с быстро менявшимися в тот период условиями и факторами экономического развития в начале 80-х годов была выработана новая концепция регионального развития на базе высокотехнологических комплексов - технополисов, соединившая в себе два теоретических начала - «поляризованное развитие» и «местные сообщества». По замыслу авторов новой программы, технополисы должны были развиваться преимущественно по инициативе органов местного самоуправления при активном участии местных предпринимателей и населения, с учетом природно-географических и социально-экономических особенностей.

Принципиальным отличием японских технополисов от их зарубежных собратьев стала социальная направленность проекта, что привлекало к нему интерес и симпатии местного населения. Причем, плановые органы практически отказались от «тиражирования» определенной модели экономического роста на периферию, предоставив местным властям самостоятельность в вопросах выбора набора отраслей. Авторы программы рассчитывали, что при таком подходе периферийные районы в перспективе смогут стать самодостаточными, а само региональное развитие в масштабах страны может превратиться в один из важных ресурсов экономического роста. Это было особенно важно в период становления новой модели экономического развития.

Технополисы стали одной из основополагающих стратегий более широкой концепции многополюсного использования национальной территории, предложенной в четвертом плане ее комплексного развития (1987-2000-е годы). Суть последнего состоит в рассредоточении функций Центра (причем не только производственных, но и исследовательских, коммуникационных, управленческих, культурных) по различным "полярным" регионам страны. Одним из направлений формирования мультиполярной модели использования территории в плане называется оживление регионов через местные сообщества, внутри- и межрегиональное взаимодействие.