6258-1 (Государство и регионы в Японии), страница 2

Во-вторых, и, это, пожалуй, самое важное, ОМС не имеют полной финансовой самостоятельности. Поэтому организация фискальной системы становится важнейшим индикатором степени реальной автономии местной власти. Бюджетная система

Финансовое положение ОМС и их финансовые взаимоотношения с центральной властью определены в законах о местной автономии. Финансово-бюджетная система Японии построена таким образом, что местные власти собирают чуть больше трети от общих налоговых поступлений в стране ³ . Понятно, что ограниченность собственной финансовой базы ОМС вступает в противоречие с возложенным на них объемом функций. В связи с этим проводится балансировка доходов и расходов центрального и местных бюджетов, которая осуществляется в ходе бюджетного процесса, когда местные власти получают существенные переводы из Центра в виде перераспределения налогов, государственных субсидий и дотаций. В результате конечные расходы центрального правительства и местных бюджетов соотносятся примерно в пропорции 1: 3 [б]. По существу, эти отчисления представляют собой систему регулирования местных финансов, цель которой - обеспечить местные власти финансами для выполнения возложенных на них функций.

Трансферты призваны нивелировать разницу в финансовом положении отдельных префектур и муниципалитетов. Речь, конечно, не идет об «уравниловке» в какой бы то ни было форме. При распределении трансфертов правительство исходит из того, что гражданин, проживающий в любой префектуре или городе, является одновременно гражданином Японии и уже поэтому должен получать определенный набор общественных услуг независимо от того, каково финансовое положение местного органа власти. Исходя из этого принципа, трансферты распределяются между префектурами и муниципалитетами в неравных пропорциях. В среднем они составляют около 40% доходной части бюджетов префектур и 30% - муниципалитетов, но за этими средними показателями стоит значительный разброс по отдельным регионам.

Отчисления из центрального бюджета получают не все, а так называемые нуждающиеся префектуры и муниципалитеты (последние не непосредственно от правительства, а через префектуры). Перераспределение налогов осуществляется по принципу полного или частичного «сбалансирования разницы» между «основными финансовыми потребностями» и «основными финансовыми поступлениями». Большинство японских ОМС в той или иной форме получают трансферты от центрального правительства. Из 47 префектур лишь четыре - Токио, Канагава, Аити и Миэ - до недавнего времени считались состоятельными и не пользовались ими (сейчас их ряды сократились до одной - Токио). А из 3437 городов, поселков и деревень бездотационны лишь 164.

В Японии применяются несколько основных форм перераспределения финансовых ресурсов. Около половины всех переводов центрального правительства составляют отчисления от государственных налогов в пользу префектур и муниципалитетов. Ежегодно на заседании кабинета министров принимаются Основные положения об обычных отчислениях от госналогов на предстоящий финансовый год. В качестве отчислений регионам передается 32% подоходного налога, налогов с юридических лиц и налога на спиртное, 24% потребительского налога и 25% налогов на табачные изделия. Важная особенность этих отчислений - возможность для местных администраций использовать их как собственные источники доходов, т. е. без всяких условий и ограничений в отличие от государственных субсидий и дотаций.

Помимо обычных отчислений от государственных налогов правительство применяет и специальные, целевые. Если па территории ОМС реализуются какие-либо общегосударственные программы, в рамках которых предусматриваются льготы по местным налогам, государство компенсирует потери от недополучения налогов в размере 80% для префектур и 75% - для муниципалитетов. В целом отчисления от госналогов (или местные передаваемые налоги) играют заметную роль в формировании доходной части местных бюджетов (в 90-е годы около 20%).

В дополнение к вышеназванным механизмам перераспределения финансов Японии используется и система так называемых местных уступаемых налогов, когда государство «уступает» местным властям ряд налогов, идущих на определенные цели, например дорожный налог, налог на авиационное топливо и некоторые другие. Однако уступаемые налоги играют несравненно меньшую роль в качестве источника пополнения местных бюджетов (2-2, 5%).

Другая категория безвозвратных выплат центрального правительства местным органам власти - это субсидии и дотации казначейства, предназначенные для частичного или полного возмещения расходов по выполнению функций, делегированных на местный уровень власти. Среди таких функций - обязательное образование, общественное строительство, государственное здравоохранение и социальное обеспечение, участие ОМС в общегосударственных программах, например по развитию местных энергоресурсов, строительству нефтехранилищ и других. Часть субсидий и дотаций передается префектурам для последующего перевода городам и поселкам.

Помимо безвозвратных выплат правительство Японии использует и систему кредитования ОМС через программу займов и инвестиций. Эта программа дополняет центральный бюджет и служит для финансирования различных экономических и социальных проектов из государственных средств или средств, аккумулируемых государством в Бюро доверительных фондов министерства финансов, почтово-сберегательной сети, в государственных страховых фондах (почтовый фонд страхования жизни), на спецсчете промышленных инвестиций. Средства правительственной программы займов и инвестиций (ППЗИ), выделяемые ОМС, используются на приобретение облигаций местных органов власти либо непосредственно, либо через корпорацию финансирования местных общественных предприятий. Они составляют около 45% всех местных займов. Ресурсы, поступающие через ППЗИ, местные органы власти направляют на организацию общественных работ, реализацию общегосударственных программ регионального развития, предварительную покупку земельных участков для общественных нужд, кредитование местных частных и общественных предприятий. Это строго целевые и процентные кредиты, поскольку предназначены для финансирования проектов с ожидаемой прибылью. В то же время условия кредитования - льготные по сравнению с обычным коммерческим кредитом.

Другая часть государственных кредитных ресурсов (около 30%) поступает через государственную (общественную) корпорацию финансирования местных общественных предприятий непосредственно на счета этих предприятий - главных субъектов реализации социально-экономической политики местных администраций.

Помимо государственных кредитных ресурсов местные бюджеты пополняются и за счет займов, размещаемых на частном финансовом рынке путем открытой продажи облигаций ОМС и закрытой подписки на них. Выпуск местных займов контролируется правительством и осуществляется с разрешения министерства по делам местного самоуправления.

В целом можно сказать, что перечисления центрального правительства местным органам власти на безвозвратной и возвратной основе не только обеспечивают финансовую базу для выполнения ими закрепленных общегосударственных функций, но и дают возможность участвовать в общегосударственной политике совершенствования инфраструктуры (в соответствии с комплексными планами развития национальной территории), проводить собственную политику развития, в том числе и путем инициирования, участия и поддержки локальных проектов. О масштабах и направлениях подобной деятельности можно судить по размерам и структуре инвестиционных расходов ОМС, которые достигли в 1995/1996 финансовом году 30 трлн иен. Это 36, 8% расходной части сводного финансового плана префектур и муниципалитетов, что значительно превышает как абсолютные масштабы, так и удельный вес подобных статей центрального бюджета.

Около 1/3 общего объема капиталовложений местных бюджетов направляется на общественные работы, находящиеся под непосредственным контролем правительства, а также на получившие целевые субсидии. Оставшиеся 2/3 инвестиционных расходов ОМС приходятся на счет «самостоятельных работ», большая часть которых осуществляется в рамках общегосударственных и региональных планов - долгосрочных планов развития данной территории, политики по отношению к депрессивным районам и районам депопуляции, планов возрождения «сельской родины» («фурусато»), в ходе перепланировки городов. Кроме того, из местных бюджетов финансируются работы по комплексному обустройству территории и созданию «благоприятной жизненной среды».

Система перераспределения финансовых ресурсов между центральным и местными бюджетами - важнейшая характеристика отношений между государством и регионами. Во-первых, на ее основе правительство формирует пропорции доходов и расходов, которые являются не только показателями степени централизации/децентрализации бюджетной системы, но и важными характеристиками территориальной структуры экономики.

Во-вторых, перераспределение части госналогов служит решению задачи обеспечения примерно равных условий жизнедеятельности людей по всей территории страны и создания базы для развития каждого региона. Разрыв в уровнях расходов на образование между «богатыми» и «бедными» префектурами значительно меньше, чем в расходах на общественные работы. Это отражает нацеленность государственной политики на территориальное нивелирование потребления социально гарантированных услуг. Что же касается распределения специальных грантов и особенно льготных кредитов, то здесь принцип нивелирования и единообразия играет меньшую роль, на первый план выходит критерий экономической целесообразности проекта. При этом учитывается наличие обоснованных планов развития данной территории, участие в общегосударственных проектах и т. п. Поэтому большое значение в получении доступа к подобным видам государственного финансирования имеет активность самих местных властей, которым зачастую приходится вступать в конкурентную борьбу друг с другом.

Таким образом, в сфере перераспределения финансовых ресурсов сосуществуют организованное и конкурентное начала. Их соотношение представляет собой квинтэссенцию проблем централизации и децентрализации экономической жизни, самостоятельности регионов. Все это широко обсуждается не только в научных, но и в политических кругах страны, находит отражение на страницах японской печати.

Так, довольно часто высказывается точка зрения, что централизованная система перераспределения финансовых ресурсов делает местные власти зависимыми от Центра, а это порождает серьезные проблемы [7-11]. Важнейшая из них - реальное ограничение самостоятельности местных властей, пределы которой определяют не только нормы закона, но и степень финансовой зависимости от Центра. Поэтому не случайно японскую систему местного самоуправления часто называют «тридцатипроцентным самоуправлением» в соответствии с уровнем самофинансирования.

В деле перераспределения финансовых ресурсов участвуют многие силы. Их обзор был сделан в докладе по Японии, опубликованном ЭСКАТО в рамках изучения проблем децентрализации налоговых систем и использования национальных ресурсов для развития в странах региона [12]. Его авторы выделили следующие группы влияния в процессе перераспределения финансов.

1. Министерства и ведомства, каждое из которых имеет свою позицию по отношению к местным властям и конкурирует с другими министерствами по вопросам бюджетно-кредитной политики. Наибольшим влиянием в деле перераспределения финансов от Центра к периферии обладают шесть государственных органов. Министерство финансов определяет бюджетную политику. Министерство по делам местного самоуправления выступает как своего рода представительный орган местных автономий. Управление национальной территории отвечает за соблюдение баланса развития территории страны в целом и ее отдельных регионов в плане строительства мостов, дорог и других объектов инфраструктуры. Министерство строительства занимается общественными работами и принимает решения относительно строительства объектов в тех или иных районах. Министерство внешней торговли и промышленности решает вопросы, связанные с промышленным развитием, реализует различные проекты в данной сфере, в которые вовлекаются и регионы. Наконец, Управление экономического планирования ответственно за разработку долгосрочной экономической политики, в том числе и стратегии регионального развития.

2. Шесть местных ассоциаций, воздействующих на решения правительства с помощью «прошений и апелляций».

3. Парламентарии, имеющие склонность представлять экономические интересы прежде всего собственного избирательного округа и бороться за предоставление привилегий своему городу или префектуре. Особенно ярко это проявляется при решении вопросов о выборе мест для реализации национальных проектов и отборе кандидатов для участия в них.