17480 (Проблемы регулирования аудиторской деятельности в России)

Проблемы регулирования аудиторской деятельности в России

В России в настоящее время подготовлен законопроект «О внесении изменений в Федеральный закон от 07.08.01 г. № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», касающийся передачи ряда функций уполномоченного федерального органа государственного регулирования аудиторской деятельности саморегулируемым профессиональным объединениям аудиторов. Предполагается, что российская система аудита существенно обновится, при этом основную роль в ней будут играть саморегулируемые профессиональные аудиторские объединения при координации их деятельности Единым всероссийским профессиональным аудиторским объединением под эгидой государственного «регулятора» - уполномоченного федерального органа. Одновременно намечается принятие федерального закона о саморегулируемых организациях, в рамках которого будут действовать все аудиторские объединения.

По данному вопросу высказываются различные, часто противоположные, мнения. А.Д. Шеремет считает, что государственное руководство необходимо как минимум 7-10 лет, после чего эти функции можно было бы передать Аудиторской палате. Ю. Лаптев пишет, что «процесс передачи функций регулирования аудиторской деятельности саморегулируемым организациям находится в самой начальной стадии, и сегодня рано говорить, к каким результатам он приведет. В целом это соответствует мировым тенденциям». А. Ошурков заявил, что он выступает за выведение аудиторской деятельности из-под государственного контроля, т.к. это поможет «разгрузить» бюджет.

По мнению Д. Письменной, ослабление государственного регулирования приведет только к дискредитации аудита, «аудит из мощного средства защиты законных имущественных интересов всех экономических субъектов и государства трансформируется в средство защиты интересов фирм-монополистов ».Ее поддерживает Ю. Воропаев, который считает, что в данный момент передача регулирующих функций от Минфина преждевременна. Российские общественные институты как по аудиту, так и по бухгалтерскому учету пока не представляют серьезной консолидированной силы. И. Южанов отметил, что у него «есть опасения получить в лице некоторых саморегулируемых организаций еще худший образчик частного кооперирования, когда группа товарищей захватит какой-нибудь рынок, сферу или отрасль и начнет ее регулировать, как она считает нужным».

По мнению Э. Толмачевой, «изучение опыта зарубежных стран в области аудита, в том числе в его правовом регулировании, безусловно, необходимо, но его заимствование должно осуществляться не посредством механического переноса норм и институтов, а путем их трансформации, адекватной общественным отношениям, возникающим в соответствующей сфере деятельности».

Нельзя забывать, что российское право тяготеет к континентальной системе права. Нужно учитывать также правовые традиции, складывавшийся исторически ревизионный характер финансового контроля, существование длительное время командноадминистративной экономики. В этих условиях неизбежна значительная роль государства в регулировании аудиторской деятельности. Кроме того, как представляется, нельзя пока еще сравнивать зарубежные аудиторские объединения и российские профессиональные объединения аудиторов, появившиеся несколько лет назад. За рубежом, как правило, - это авторитетные профессиональные объединения, существующие не один десяток, а часто и сотню лет. Вышеупомянутый AICPA был создан в 1887 году. За более чем вековую историю своего развития эта организация заняла доминирующее положение в профессиональной национальной среде, а также получила международное признание. В США положения AICPA о стандартах, практике и терминологии являются обязательными для всех аудиторов, занятых проверкой публичной отчетности, вне зависимости от того, работают ли они самостоятельно или как работники аудиторских организаций. В России же действуют несколько известных профессиональных объединений, но ни одно из них не может быть признано доминирующим, наиболее авторитетным и способным серьезно влиять на развитие аудиторской деятельности. Более того, некоторые из них находятся в ситуации, близкой к конкуренции.

Между тем сказанное не означает, что не стоит учитывать зарубежный опыт аудиторской деятельности, особенно положительные моменты. Следует согласиться с мнением А.В. Крикунова, что последствия работы аккредитованных профессиональных объединений аудиторов ясно продемонстрируют их потенциал и реальные возможности и в дальнейшем позволят осуществить дифференцированный подход как к передаче объединениям дополнительных полномочий, так и к целесообразности использования уже имеющихся. Введение и, главное, эффективная работа профессиональных аудиторских объединений будут служить отправной точкой дальнейшего процесса передачи им регулирующих функций. Однако постепенно часть функций по регулированию аудиторской деятельности должна быть передана негосударственной аудиторской организации, что обеспечит:

- слабление государственного регулирования аудиторской деятельности, а следовательно, экономию бюджетных средств и снижение административного давления;

- ускоренное и динамичное развитие аудиторской деятельности в Российской Федерации, поскольку сами аудиторы будут принимать решения по важнейшим вопросам их деятельности.

Представляется, что для решения этих задач наиболее целесообразно создать единую негосударственную профессиональную организацию, объединяющую аудиторов России. Функционирование нескольких саморегулируемых организаций может привести к тому, что члены разных саморегулируемых организаций окажутся в неравном положении. Так, например, в предложенном законопроекте о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об аудиторской деятельности в статье «Страхование гражданской ответственности аудиторов и аудиторских организаций» говорится: «Минимальные требования к страхованию гражданской ответственности для индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций устанавливаются профессиональным аудиторским объединением, членами которого они являются». В статье «Контроль качества работы индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций» зафиксировано следующее: «Система проверки качества работы индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций устанавливается саморегулируемым профессиональным аудиторским объединением, членами которого они являются, с учетом рекомендаций единого общероссийского аудиторского объединения и уполномоченного федерального органа». Согласно законопроекту основными функциями саморегулируемого профессионального аудиторского объединения будут являться: утверждение правил членства в саморегулируемом профессиональном аудиторском объединении; утверждение размера и порядка внесения вступительного и ежегодных членских взносов своих членов и др. Учитывая, что саморегулируемым организациям предоставлены достаточно широкие полномочия, существование нескольких, даже крупных профессиональных объединений при координации их деятельности Единым всероссийским профессиональным аудиторским объединением и установление ими своих, различных правил приведет к нарушению единообразия регулирования аудиторской деятельности.

Внося изменения в Закон об аудиторской деятельности, предлагается создать Аудиторскую палату России, тем более что опыт функционирования таковой имеется. Так, 29 марта 1991 года была создана Аудиторская палата СССР. Ее учредителями стали Министерство финансов СССР, Госбанк СССР, Научно-промышленный союз СССР, Ассоциация бухгалтеров СССР, Государственная финансовая академия, Всесоюзная ассоциация коммерческих банков, общество с ограниченной ответственностью «Мосаудит», акционерное общество «Инаудит», журналы «Бухгалтерский учет», «Деньги и кредит», а также ряд других предприятий и научно-исследовательских институтов.

Аудиторская палата на добровольных началах объединила аудиторские, банковские и страховые организации, специалистов в области аудита и финансов. Целью палаты было содействие развитию аудиторской деятельности в стране. В ее функции входили: координация и поддержка аудиторской службы, разработка методических рекомендаций и квалификационных требований к аудиторам, их аттестация, выдача сертификатов на занятие аудиторской деятельностью, контроль за качеством работ.

В настоящее время предлагается создать двухуровневое профессиональное объединение аудиторов: в субъектах РФ - аудиторские палаты субъектов РФ, которые будут являться членами Федеральной аудиторской палаты России. Аудиторская палата будет являться негосударственной некоммерческой организацией, организующей свою работу на принципах самоуправления.

Все субъекты аудиторской деятельности (индивидуальные аудиторы и аудиторские организации) должны являться членами аудиторской палаты субъекта РФ, действующей для обеспечения корпоративных интересов аудиторов. Однако поскольку в соответствии с Федеральным законом «Об аудиторской деятельности» аудиторская деятельность определяется как предпринимательская, которая по общему правилу осуществляется свободно, своей волей и с учетом собственных интересов, на основе общедозволительного правового режима (в соответствии с принципом «дозволено все, что прямо не запрещено законом»), некоторые аудиторы высказывают мнение, что неправомерно устанавливать обязательность их членства в каком-либо объединении. По их мнению, аудиторы должны сами решить, нужно ли им состоять в каком-либо аудиторском объединении или нет. Представители такой точки зрения ссылаются на положения Гражданского кодекса РФ, регулирующего предпринимательскую деятельность. В соответствии сп. 1 ст. 121 ГК РФ коммерческие организации в целях координации их предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов могут по договору между собой создавать объединения в форме ассоциаций или союзов, являющихся некоммерческими организациями. Член ассоциации (союза) вправе по своему усмотрению выйти из ассоциации (союза) по окончании финансового года (п. 2 ст. 123 ГК РФ).

Между тем Федеральный закон «Об аудиторской деятельности» регулирует, прежде всего, осуществление собственно аудита, который является финансовой контрольной деятельностью (п. 4 ст. 1 Закона). Более того, по прямому указанию Конституционного суда РФ отношения, возникающие в ходе обязательной аудиторской проверки, в значительной мере имеют публично-правовой характер. По своим целям, предназначению и функциям обязательный аудит проводится в интересах неопределенного круга лиц, общества и государства. Заинтересованные лица (собственники, инвесторы и т.д.) на основании мнения аудитора, выраженного в аудиторском заключении, делают выводы о результатах хозяйственной деятельности, финансовом и имущественном положении аудируемых лиц и принимают базирующиеся на этих выводах решения. Следовательно, при регулировании аудита сочетаются частно-правовые и публично-правовые начала, что требует установления особого правового режима и регулирования, отличного от регулирования иных видов предпринимательской деятельности, с некоторыми особенностями и ограничениями, направленными на обеспечение публичных интересов. Именно поэтому и вводится обязательное членство индивидуальных аудиторов и аудиторских организаций в аудиторской палате субъекта РФ для упорядочения и контроля за их деятельностью.

Аудиторская палата субъекта РФ создается в целях развития аудиторской деятельности, представляет и защищает интересы аудиторов в органах государственной власти, органах местного самоуправления, общественных объединениях и иных организациях; осуществляет контроль за соблюдением аудиторскими организациями и индивидуальными аудиторами законодательства об аудиторской деятельности, в т.ч. правил (стандартов) аудиторской деятельности; ведет реестр аттестованных аудиторов и осуществляемых ими видов деятельности; осуществляет контроль за профессиональной подготовкой аудиторов, организует систему аттестации, обучения и повышения квалификации аудиторов; организует страхование аудиторской деятельности; осуществляет контроль качества аудиторских проверок и соблюдения аудиторами кодекса профессиональной этики. Аудиторская палата субъекта РФ не вправе осуществлять аудиторскую деятельность от своего имени и заниматься иными видами предпринимательской деятельности.

На территории субъекта РФ образуется одна аудиторская палата, которая не вправе образовывать филиалы и представительства на территории других субъектов РФ. Ее решения, принятые в пределах компетенции, обязательны для всех членов. Аудиторские палаты субъектов РФ действуют на основании общих (типовых) положений для организаций данного вида, являются юридическими лицами, создаются в соответствии с действующим законодательством и подлежат государственной регистрации. Аудиторская палата не отвечает по обязательствам своих членов, последние не несут ответственности по обязательствам аудиторской палаты. Аудиторская палата субъекта РФ образуется учредительным собранием (конференцией) аудиторов.

Высшим органом аудиторской палаты субъекта РФ является общее собрание (конференция) членов, которое созывается не реже одного раза в год и решает следующие вопросы:

- формирует исполнительный орган (совет аудиторской палаты);

- утверждает смету расходов на содержание аудиторской палаты и определяет размер отчислений членских взносов;

- формирует ревизионную комиссию и порядок контроля за финансово-хозяйственной деятельностью аудиторской палаты;

- утверждает отчеты аудиторской палаты о ее деятельности, в т.ч. отчет о результатах финансово-хозяйственной деятельности аудиторской палаты;

- утверждает регламенты собрания (конференции) аудиторской палаты, совета и ревизионной комиссии;

- утверждает штатное расписание аппарата органов аудиторской палаты;

- осуществляет прием новых членов аудиторской палаты, приостановление, восстановление членства в палате, а также исключение из членов палаты по основаниям, предусмотренным законом;

принимает иные решения в соответствии с действующим законодательством.

Коллегиальным исполнительным органом палаты является Совет аудиторской палаты субъекта РФ, который формируется общим собранием (конференцией) членов аудиторской палаты и осуществляет следующие полномочия: