358 (Административный процесс), страница 2

Для административного процесса нет нужды менять со­держание понятий «процесс» и «производство». Соот­ноше­ние названных понятий в принципе сохраняется как общее и особенное: производство - часть процесса , про­цесс - есть совокупность производств. Таким образом, если производ­ство - это уже деятельность, связанная с разрешением определённой, сравнительно узкой группы

однородных дел, скажем дел об административных на­рушениях.

Исследование сущности административного процесса у нас началось сравнительно давно, выходом в свет мо­нографии Салищевой Н. Г. «Административный процесс в СССР». [7] Это была первая крупная работа, в которой автор изложил исходные положения своей концепции о понимании сущности а также масштабах административ­ного процесса.

В вопросе о понятии и особенностях административ­ного процесса существуют две позиции. Первая - пред­ставлена в работах Салищевой Н . Г. , Иванова О. В. , Пискотина М. И. , Самойленко Л. В. и др. , она получила наименование «юрисдикционной концепции» административного про­цесса.

Она базируется на традиционно сложившихся взглядах на процессуальную деятельность в юридическом смысле как на чисто юрисдикционную. В данном случае за основу берется осуществление правоохранительной функции. Процесс при этом отождествляется с осуществлением правосудия по гражданским и уголовным делам, а в последнее время и по административным делам. Именно в таком аспекте определяется функционально-компетенционное содержание судебной власти (ст. 118 Конституции Российской Федерации).[2,304]

Вторая - проводимая в работах Сорокина В. Д. , Манохина В. М. , Лунева А. Е. , Корнеева А. П. и др., имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет со­бой явление более широкого плана.

Рассмотрим кратко сущность этих двух точек зрения. Представители «юрисдикционной концепции» рассматри­вают административный процесс как «регламентирован- ную законом деятельность по разреше­нию споров, возникающих между сторонами администра­тивного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по примене­нию мер административного принуждения». Основной методологический изъян заключается в стремлении по­строить административный процесс как копию граждан­ского и уголовного процессов.

Сторонники этой точки зрения именно так и заявляют.

«Административный процесс, - пишет Самойленко, - дол­жен конструироваться по подобию давно и прочно усто­явшихся процессуальных систем - уголовного и граждан-­

ского процессов. Рамки административного процесса должны логически замыкаться порядком применения мер административных взысканий и иных мер административ­ного принуждения».[10, 21-22]

Однако юрисдикционную функцию, причем в значительном объеме, повседневно и на различных уровнях системы государственного управления осуществляют исполнительные органы, то есть во внесудебном порядке. Такого рода их действия выражают реализацию одного из составных элементов их административной право- и дееспособности. Это значит, что они осуществляют тем самым административную юрисдикцию. Такого рода юрисдикция, однако, не является главным и определяющим содержание государственно-управленческой деятельности признаком, что характерно для судебных органов. В основе юрисдикционной деятельности лежит рассмотрение и разрешение спорных вопросов применения материальных правовых норм, правовая оценка поведения тех или иных лиц, применение при необходимости предусмотренных действующим законодательством мер юридического (государственного) принуждения. Так, в частности поступают судебные органы при рассмотрении правовых споров, давая тем самым основу для понимания реального юридического содержания юрисдикции и юрисдикционной деятельности.

Эти позиции в целом применимы и для характеристики юрисдикционной деятельности исполнительных органов. В рамках своей управленческой деятельности они в праве, а иногда и обязаны, рассматривать и разрешать административно-правовые споры, самостоятельно оценивать правомерность поведения участников правленческих общественных отношений, применять в необходимых случаях меры административной ответственности. Они совершают при этом действия, совпадающие по своему назначению и характеру с теми, которые осуществляются в рамках судебного процесса или судебной юрисдикции.[2,304-305]

С таким пониманием полностью согласиться нельзя, ибо при этом игнорируется факт первостепенной важности - органиче­ская теснейшая связь административного процесса с госу­дарственным управлением, юридическим выражением ко­торого он является. Поэтому понятие административного процесса необходимо выводить не из уголовного и граж­данского процессов, а из особенностей государственного управления.

Другие авторы дают более широкое толкование поня­тия административного процесса. Приведём несколько вы­сказываний на этот счёт. По мнению Манохина В. М. , административный процесс не только деятельность государ­ственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но прежде всего по­рядок реализации административно-правовых норм. Осо­бенностью административного процесса , - считает Бахрах Д. Н. , - является то, что он регулирует не только юрис­дикционную деятельность по рассмотрению споров и при­менению принудительных мер, но и реализацию регуля­тивных норм. С чисто юридической стороны дело обстоит иначе.

Действующее российское законодательство и подзаконные административно-правовые нормы не содержат доброкачественной юридической основы для того, чтобы можно было руководствоваться столь широким пониманием административного процесса. Нормативно-правовой материал, существующий в настоящее время, который позволяет объединить любые управленческие действия под эгидой административного процесса; единые правила совершения таких действий в большинстве случаев отсутствуют, хотя значимость их бесспорна. Действительно, должны существовать общие правила, например, разработки административно-правовых актов, как нормативных , так и индивидуальных; единые правила совершения различного рода распорядительных действий по реализации

запретов, разрешений, дозволений и прямых предписаний, контрольно-надзорных, разрешительных, регистрационных, координационных и прочих полномочий, реализуемых субъектами исполнительной власти. Конечно, такого рода правила существуют, но они формулируются применительно к конкретным управленческим действиям конкретных исполнительных органов, причём далеко не во всех случаях. Содержаться они в разрозненных, нескоординированных правовых актах различного назначения и различной юридической силы. Господствующим является ведомственный подход к формированию такого рода правил. Всё это свидетельство того , что административно-правовое законодательство в совершенном и универсальном варианте пока ещё отсутствует. Практически речь идёт о различного рода административных процедурах и соответствующих им административно-процедурных правилах. Создание на их основе свода (кодекса) - перспективная задача, прямо связанная с укреплением правовой базы государственно-управленческой деятельности, механизма реализации задач и функций исполнительной власти.[ 2, 301 - 302]

Таким образом, данный вариант административно-процессуальной деятельности можно охарактеризовать как организационно-процедурный. Он важен для правоустановительной и правоприменительной функций, осуществляемых в ходе реализации исполнительной власти. Иначе говоря, он служит целям организации повседневной работы исполнительного аппарата. В силу этого очевиден его широкий диапазон, не позволяющий получить конкретизированное представление о его подлинном содержании, тем более - его типизированное правовое оформление.

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе, становится необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса, как сложного правового явления, объединяющего три со­ставные части, три разновидности - гражданский админи­стративный и уголовный процессы. То обстоятельство, что упомянутые разновидности объединяются единым терми­ном «процесс», свидетельствует о наличии у них каких-то

общих свойств, в равной мере распространяющихся на ка­ждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью, предполагает одновременное

существование его в форме особенного, - пишет Сорокин В. Д. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества. [10, 22-23]

Рассмотрим какими же общими свойствами обладает процесс как юридическая категория.

Во-первых, взятый в целом, процесс есть определён­ное выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс - это специфический способ осуще­ствления государственной власти. Неразрывная связь с го­сударством - таково одно из важнейших свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществ­лении и общественных организаций, однако основу его со­ставляет деятельность компетентных государственных ор­ганов.

Если перейти от общего к особенному, то есть к отдельным видам процесса, то здесь на первый план вы­ступит тесная связь всех трёх видов процесса с такими формами деятельности государства, как правосудие и го­сударственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности государства реа­лизуется посредством уголовного и гражданского процес­сов, государственное управление - посредством админист­ративного процесса. Форма деятельности государства в данном случае выступает, как явления первичные по от­ношению к соответствующим разновидностям процесса и, следовательно, особенности этих форм определяют и осо­бенности тех или иных видов процесса.

Во-вторых, процесс это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответственных государственных органов. Каждый вид процесса - граж­данский, уголовный, административный - представляет со­бой деятельность определённых государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку задачи на­званных форм различны, то и способы их осуществления посредст­вом тех или иных видов процесса отличаются определён­ной спецификой.

В-третьих, основное свойство процесса заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются основания рассмат­ривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности государства.

Правовая природа процесса (гражданского, уголов­ного и административного) выражается прежде всего в его социальном назначении, в том чтобы обеспечить реализа­цию материальных норм различных отраслей права. Каж­дый вид процесса представляет собой порядок последова­тельно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

Однако одной юридической цели ещё не достаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса предназначен для реализа­ции социальных правил, установленных государством, - материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму не возможно. Не трудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических пра­вил - процессуальных норм право - гражданско-процессу­альных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.

В-четвертых, принципиальное значение имеет и то, что все разновидности процесса представляют собой юри­дически результативную деятельность, посредством кото­рой только и может быть достигнут, требуемый в ходе раз­решения индивидуально-конкретных дел, юридический ре­зультат.

Таким образом, административный процесс следует рассматривать как порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления ис­полнительно-распорядительными органами (а в преду­смотренных законом случаях и другими субъектами), как деятельность, в ходе осуществления которой возникают

общественные отношения, регулируемые нормами админи­стративно-процессуального права.

Характерные черты административного процесса со­стоят в следующем:

1. административный процесс связан с государственным управлением в узком смысле. Однако, в содержание ад­министративного процесса включается не вся управлен­ческая деятельность исполнительно-распорядительных

органов государственной власти, а лишь её чисто юри­дические виды, реализуемые в правовых форма;

1. административный процесс связан с материальным ад­министративным правом. Эта связь выражается в том, что в ходе реализации задач административного про­цесса, происходит разрешение индивидуально конкрет­ных дел, возникающих в сфере государственного управ­ления. Решить индивидуально конкретное дело - значит применить соответствующую норму материального права к данному случаю, возможность возникновения которого предусматривается этой нормой. Применение норм ад­министративного права - очень многообразная и обшир­ная деятельность исполнительно-распорядительных ор­ганов государственной власти и некоторых иных полно­мочных органов. Она охватывает все категории индиви­дуально конкретных дел, которые входят в компетенцию названных органов, независимо от их отраслевой при­надлежности. Иными словами, административный про­цесс осуществляется там, где у компетентного органа го­сударственного управления возникает необходимость решить индивидуальное дело, урегулировать конкретное

отношение управленческого характера, получить юридический результат.

Следовательно административный процесс одновре- менно является выражением управленческой деятельнос-

ти органов государственной власти и формой реализации

норм административного права.

1. применение норм административного права осуществ­ляется в порядке, урегулированном нормами админист­ративного права. В соответствии с этими нормами ор­ганы государственного управления разрешают подведом­ственные им дела. Например, административно-процес­суальные нормы регулируют порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, порядок раз­решения организационных дел в аппарате управления,

порядок применения мер административных взысканий и др.

1. административный процесс - это не только определён­ная процедура применения соответствующих норм права в сфере государственного управления, но и деятельность, в ходе которой возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права. Под воздействием этих норм названные отношения приобре­тают характер административно-процессуальных право­отношений.

Таким образом, административный процесс, подобно процессам гражданскому и уголовному, состоит из двух элементов, в равной степени регулируемых нормами адми­нистративно-процессуального права - деятельности орга­нов государственного управления по разрешению подве­домственных дел и отношений между участниками этой деятельности. [10,23-25 ]

Для более полной характеристики административного процесса необходимо произвести сравнение его с граждан­ским и уголовным процессами.