351 (Административное право: сущность, нормы, субъекты), страница 2

эта обязательность может касаться всех граждан, например общеобязательность соблюдения правил поведения в общественных местах, правил перехода улиц, либо только специальных субъектов админи­стративного права — водителей автомототранспорта, военнослужа­щих, охотников, должностных лиц и т.д.

Итак, метод административного права можно определить как метод «власти и подчинения», приказа и исполнения. Данный метод адми­нистративного права является приоритетным, преобладающим, но не единственным. Не все отношения в сфере исполнительной власти по­строены по схеме «власть — подчинение», т.е. по вертикали.

В административном праве существует немало ситуаций, когда не­обходимо регулировать возникающие так называемые горизонтальные общественные отношения, стороны которых находятся на одном ие­рархическом уровне, например отношения между двумя министерст­вами. Здесь отсутствует подчиненность, юридический статус характе­ризуется полным равенством, и ни о каком одностороннем властвова­нии не может быть и речи.

Вот тогда и возникает потребность в иных методах административ­но-правового регулирования, в качестве которых выступают взаимо­действие, согласование, координация, соглашение, административ­ный договор и др.

2. Нормы административного права

Нормы административного права в Российской Федерации опре­деляют порядок создания, реорганизации и упразднения органов ис­полнительной власти, их перечень, цели и задачи их деятельности, компетенцию и другие стороны правового статуса этих органов, их структуру и процедуру деятельности. Распространяются они и на организацию местного самоуправления, и порядок взаимодействия его органов с органами государственной власти.

Нормы административного права устанавливают, кроме того, по­рядок создания, реорганизации и упразднения управляемых объек­тов — предприятий, учреждений и организаций и регулируют многие стороны их деятельности независимо от форм собственности, их вза­имоотношения с органами государственной администрации. Нормы административного права закрепляют также порядок прогнозирова­ния, планирования и ценообразования, распределения материальных ресурсов, регулирования заработной платы.

Конкретизируя и дополняя нормы конституционного права, нормы административного права определяют многие права и обязанности

граждан, механизм их реализации и защиты от нарушений. Нормы административного права участвуют в установлении правового статуса общественных объединений, органов общественности, регулируют государственную службу.

Административное право регулирует не только публичную управ­ленческую деятельность, по и управляемую деятельность. Пример тому — правила дорожного движения, правила поведения в общест­венных местах, торговли, охоты и рыбной ловли, правила, регулирую­щие преподавание в учебных заведениях, санитарные правила и т.д. Органы управления контролируют соблюдение этих правил и приме­няют меры государственного принуждения за их нарушение.

Нормы административного права определяют, какие деяния (дей­ствия или бездействие) являются административными правонаруше­ниями, устанавливают виды и меры административной ответственности за их совершение, порядок производства по делам о таких правона­рушениях.

В научной литературе высказывалось мнение, что административ­ное право регулирует и общественное управление. В этом утверждении есть доля истины: государство иногда наделяет общественные объеди­нения, органы общественности публичными полномочиями «внешне­го» характера. Но в основном общественное управление регулируется не законодательством, а уставами общественных объединений.

Административное право не регулирует внутреннее управление в частных фирмах, ассоциациях, концернах и т.д. Их высшие органы сами устанавливают свои системы управления, свои порядки, которые, однако, не должны противоречить законодательству.

Органы исполнительной власти действуют на основе законов, но многие из них при этом обладают правом издания нормативных актов, которые регулируют деятельность предприятий, учреждений и органи­заций, а также граждан, т.е. участвуют и определении их прав и обя­занностей. Гражданин может, конечно, не реализовать право, предо­ставленное ему, но он не может отказаться от самого этого права, по­скольку оно установлено властным путем — законом или на основе закона. Все это связано с тем, что государственный орган, должностное лицо, осуществляющее исполнительно-распорядительную деятель­ность, действует по поручению государства, выражает государственную волю, участвует в выполнении функций государства.

Административное право очень близко стоит к конституционному (государственному) праву, и часто даже невозможно установить четкую грань между их нормами. Но различия между этими отраслями име­ются. Конституционное право занимает ведущее положение в системе права, в том числе и по отношению к административному праву. Последнее берет у конституционного права исходные начала, прямо или косвенно относящиеся к органам исполнительной власти, детализиру­ет и дополняет их, определяет механизмы реализации тех или иных норм.

Например, Конституция РФ и другие источники конституционно­го права закрепляют основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Административное право конкретизирует многие нормы о них, дополняет правовой статус гражданина другими (неос­новными) правами и обязанностями, определяет механизм реализации многих конституционных прав, свобод и обязанностей. Так, Консти­туция РФ устанавливает, что решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжало­ваны в суд (ч. 2 ст. 46). Нормы же административного права призваны определить подведомственность различных жалоб, сроки и другие сто­роны процедуры их рассмотрения в административном порядке (по­рядок рассмотрения жалоб в судах определяется гражданским процес­суальным законодательством).

Административное право тесно связано с гражданским правом. Обе отрасли иногда регулируют одни и те же имущественные отношения, но разными методами. Например, по распоряжению уполномоченного на то органа исполнительной власти государственная организация передает другой здания, сооружения и оборудование. В данном случае властным методом регулируются имущественные отношения двух организаций. Стороны хозяйственного договора руководствуются стан­дартами на продукцию, которые устанавливаются органами исполни­тельной власти, т.е. властным путем. Многие гражданско-правовые отношения с участием гражданина тоже возникают на базе актов государственного управления. Так, часто договор жилищного найма гражданина с жилищной организацией заключается при наличии у него ордера на данную жилую площадь. Имущественные отношения иногда возникают прямо из актов государственного управления (т.е. без договоров); пример тому — конфискация и реквизиция предметов, наложение и взыскание штрафов. Сфера разграничения гражданского и административного права определена и в ГК РФ (п. 3 ст. 2).

Органы исполнительной власти иногда выступают не в качестве органов государства, а в качестве юридических лиц, действующих на основе норм гражданского права. Например, орган исполнительной власти может арендовать помещение у какой-либо организации, поль­зоваться телефоном по договору с предприятиями связи, закупать (в пределах сметы) мебель, оргтехнику и т.д. Но в таких случаях данный орган не выступает в качестве субъекта публичной исполнительно-распорядительной деятельности, не выполняет государственных функ­ций.

Некоторые нормы административного права тесно соприкасаются с нормами трудового права. Нормы административного права опреде­ляют полномочия органов исполнительной власти по регулированию трудовых отношений (например, полномочия Правительства РФ, Ми­нистерства труда и социального развития РФ). ,

Содержание индивидуальных актов управления в сфере трудовых отношений определяется, как правило, нормами трудового права, а порядок издания акта — нормами административного права, если, на­пример, гражданин поступает на работу в государственный орган, но не на государственную должность. На государственных служащих нормы трудового права распространяются, если иное не установлено нормами административного права о государственной службе.

Через соответствующие инспекции и другие контрольные органы государство осуществляет надзор за соблюдением правил охраны труда и техники безопасности. Эта деятельность регулируется администра­тивным правом.

Административное право тесно связано с финансовым правом, ко­торое своим рождением обязано конституционному, административ­ному и частично гражданскому праву. Финансовое право, как извест­но, регулирует общественные отношения в сфере финансовой деятель­ности государства, прежде всего по аккумулированию и распределению денежных средств, составляющих национальный доход (налоги, бюд­жет). Административное право определяет компетенцию Министерст­ва финансов РФ и других органов исполнительной власти, действую­щих в финансовой сфере. Финансовое право широко применяет метод прямого приказа при регулировании финансовых отношений, т.е. ад­министративно-правовой метод.

Правовые нормы, определяющие компетенцию финансовых орга­нов как специфической группы органов исполнительной власти, яв­ляются одновременно нормами административного и финансового права. Когда речь идет о нормах, устанавливающих содержание реше­ний этих органов в сфере финансов, то это содержание определяется, прежде всего, нормами финансового права. Организация же работы финансовых органов регулируется административным правом. Иначе говоря, административное право преимущественно регулирует органи­зационные отношения в области финансов, а финансовое право — Преимущественно сами финансовые отношения как особую разновид­ность экономических отношений.

Административное право определяет компетенцию органов испол­нительной власти по регулированию земельных отношений и поэтому

тесно связано с земельным правом. За нарушение ряда норм земель­ного права наступает административная ответственность. Все это сви­детельствует о тесном переплетении норм административного и зе­мельного права. По этому же принципу строится отграничение адми­нистративного права от водного, лесного и горного права.

Имеет административное право точки соприкосновения и с уголов­ным правом. Нормы административного права определяют, какие пра­вонарушения являются административными проступками. Некоторые из этих проступков граничат с преступлениями, и поэтому, чтобы дать верную юридическую квалификацию противоправных деяний, неред­ко приходится толковать во взаимоувязке соответствующие нормы ад­министративного и уголовного права. Наконец, нельзя не упомянуть, что уголовное право устанавливает ответственность за должностные преступления.

Нормы административного права можно разделить на материаль­ные и процессуальные.

В административном праве нет единого универсального процесса, наблюдается множество его разновидностей, что предопределяется широтой и многообразием общественных отношений, регулируемых материальным административным правом. Например, одна процедура установлена применительно к решению вопросов о предоставлении жилой площади, другая — к выдаче разрешений на приобретение охот­ничьих ружей, третья — к решению вопроса о приеме в вузы, четвер­тая — к решению дел об административных проступках. В то же время эти и другие процессы имеют и общие черты.

Административное право огромно по объему, разнообразно и из­менчиво по содержанию. Его нормы, базирующиеся на нормах кон­ституционного права, содержатся в большом числе федеральных зако­ном и законов субъектов Федерации, в указах Президента РФ и пре­зидентов республик, в постановлениях Правительства РФ и правительств республик в составе Российской Федерации, в распоряжениях глав администраций и в постановлениях правительств областей, краев, городов федерального значения, в приказах министерств и глав ве­домств. Поэтому кодифицировать его невозможно.

Правовое положение Правительства РФ и организация его работы урегулированы Федеральным конституционным законом «О Прави­тельстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Структура фе­деральных органов исполнительной власти определена Указом Прези­дента РФ от 17 августа 1999 г., а их правовой статус — рядом федеральных законов и положениями о каждом из этих органов, утверж­денными Президентом РФ или Правительством РФ. Например, поло­жение о Министерстве внутренних дел РФ утверждено Указом Прези­дента РФ от 18 июля 1996 г., изменено и дополнено Указом Президента РФ от 6 сентября 1997 г., а структура МВД России утверждена Указом Президента РФ от 24 апреля 1998 г.

Государственная служба в настоящее время регулируется Федераль­ным законом «Об основах государственной службы Российской Феде­рации» от 31 июля 1995 г. и рядом законов и других нормативных актов, определяющих особенности службы в милиции, налоговой по­лиции, в таможенных органах, в прокуратуре, в судах.

Административная ответственность регулируется Кодексом РСФСР об административных правонарушениях (1984 г.) с большим числом последующих изменений и дополнений. В настоящее время идет подготовка проекта нового Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Административный порядок рассмотрения жалоб, заявлений и предложений граждан установлен Указом Президиума Верховного Со­вета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в редакции Указа от 4 марта 1980 г. с последующими изменениями и дополнениями). Этот союзный законодательный акт продолжает действовать в Российской Федерации. Порядок судебного рассмотрения жалоб определяется Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27 апреля 1993 г. с изменениями и дополнениями, внесен­ными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г.

Выше названы лишь некоторые законы и иные акты, содержащие нормы административного права. Упомянуть все акты нет никакой возможности (их десятки тысяч).

3. Субъекты административного права

Субъект административного права — это участник общественных отношений, обладающий определенными правами и обязанностями, которыми он наделен в связи с необходимостью реализации своих жизненных потребностей. В административном праве его нормы реализуются граж­данами, государственными органами, общественными объединениями и другими, которые и являются субъектами административного права, т.е. носителями конкретных прав и обязанностей, содержащихся в нор­мах административного права.

Права и обязанности субъекта административного права образуют в совокупности его правовой статус.