Основные выводы

1. Снижение уровня внешней коррупции может привести к тому, что в организации возрастет внутренняя коррупция, т.е. ответ на первый вопрос, вообще говоря, отрицательный.

2. Коррупция дает больше тому, кто стоит выше на иерархической лестнице: прибыль от внутренней коррупции больше в верхней части «вертикальной» иерархии, чем в нижней части.

3. Ответы на второй и третий вопросы зависят от параметров управления: если вероятность обнаружения сделки при управления двумя исполнителями значительно больше, чем при управлении одним, то «плоская» иерархия эффективнее «вертикальной» для сокращения коррупции. Но при наличии возможности внутренней коррупции, «плоская» иерархия может не обладать таким преимуществом.

5. Оппортунистическое поведение и моральный риск (moral hazard).

Институциональная теория и модель «принципал-агент» предполагают ситуацию возможного оппортунистического поведения экономического агента, частным случаем которого являются коррупционные действия. Моральный риск (moral hazard) как возможный ущерб, вызванный недобросовестностью или небрежностью контролирующих органов рассматривается в статье «Коррупция под моральным риском» .

6. Коррупция как провал государства и провал рынка. Представители классического либерализма подчеркивают, что правительственное вмешательство в экономику неизбежно порождает провалы государства (government failures). Как провал государства можно рассматривать и коррупцию, на что, в частности, указывал еще Л. Мизес: «Коррупция является настоящим спутником интервенционизма» . Понимание того, что государство — это в конечном счете чиновники, требует делать выбор между государственным и рыночным регулированием.

Коррупцию можно рассматривать как «общественное антиблаго» — антиблаго, порождающее отрицательные внешние эффекты, когда ущерб наносится всем членам общества. Отрицательные внешние эффекты относятся к провалам рынка (market failures). Провалы рынка не симметричны провалам государства, они находятся на различных уровнях экономического регулирования, поэтому коррупцию можно рассматривать и как провал государства, и как провал рынка, т. е. коррупционные отношения нельзя нейтрализовать только государственными или только рыночными методами. Возможный выход из этой ситуации — выводы из теоремы Коуза о том, что наиболее эффективными законами и социальными институтами являются те, которые переносят тяжесть регулирования внешних эффектов на стороны, способные сделать это с наименьшими затратами . В случае коррупции необходимо определять те институты, которые могут бороться с данной проблемой наиболее эффективно, т. е. наиболее заинтересованные в положительном результате от этой борьбы. Это могут быть не обязательно государственные институты.

7. Коррупция и уровень заработной платы. Традиционно одним из ключевых факторов, обусловливающих уровень коррупции, является размер заработной платы. В настоящее время заработная плата имеет многофакторный характер, из которых значительная часть приходится на рентную составляющую. Это отмечает, например, Л. Туроу: «В реальном мире заработки связаны не с работниками, а с рабочим местом, и работники с эквивалентным уровнем квалификации рассеяны по спектру рабочих мест в разных компаниях, которые платят различную заработную плату. Индивидуальные заработки не просто отражают индивидуальную квалификации, они имеют коллективную компоненту. Те, кому посчастливилось работать в высокопроизводительном коллективе (хорошей фирме) зарабатывают больше тех, кто работает в низкопроизводительной фирме (слабой фирме). Те, кому повезло получают ренту». Борьба за будущую зарплатную ренту начинается с юных лет (престижная школа, перспективный вуз) и имеет непрерывный характер. Рентный характер заработной платы на определенных рабочих местах подтверждается тем обстоятельством, что подобная занятость часто является «валютой» в коррупционных сделках.

Многочисленные исследования об уровне заработной платы как факторе коррупции не позволяют сделать однозначный вывод о решающей роли уровня заработной платы при решении проблемы коррупции. Качественный анализ должен учесть множество факторов среди которых неоднородность чиновничества, тот факт, что не всегда легальные доходы (даже очень значительные) приходы не для очень пристойных расходов и опыт, который гласит: «Нет таких законных доходов, чтобы их не превысили незаконные» .

8. Монополия как источник коррупции. Если исходить из того, что рыночная власть (market power) — это способность одной группы покупателей (продавцов) влиять на цены покупаемых (продаваемых) товаров, то для рынка совершенной конкуренции характерно полное отсутствие рыночной власти, а для монопольного рынка—абсолютная рыночная власть. Злоупотребление рыночной властью в корыстных целях менеджеров монополии может являться источником коррупции. Отсюда принципиальная близость антикоррупционного и антимонопольного законодательства.

9. Модель рыночной коррупции. Под рыночной коррупцией понимается модель, когда на рынке по каким-либо причинам (политическим, социальным и пр.) не действуют свободно законы спроса и предложения. Фиксированные цены, производственные субсидии, дефицит товара и т. д. — все это является потенциальным источником коррупции для тех лиц, которые административно регулируют данные рынки. При условии действия полноценных рыночных механизмов данный вид коррупции исчезает.

10. Коррупция как механизм замещения ресурсов. Коррупцию можно рассматривать как механизм замещения одних ресурсов (временных) на денежные и иные ресурсы. У каждого экономического агента существует своя норма замещения подобного рода ресурсов в зависимости от внутренней стоимости ключевого при данных операциях ресурса — временного. Этот механизм работает в случае коррупции в форме мздоимства (коррупция за ускорение процесса), тогда как при лихоимстве (коррупция за нарушение закона) нет оснований для действия данного механизма.

11. Неэкономические факторы, обуславливающие коррупцию.

Примером альтернативного подхода к исследованию коррупции является статья Б. Франка об использовании психологических тестов для выявления склонности к коррупции («сorruptibility») среди различных профессиональных и половозрастных групп. Характерно, что наиболее коррумпированными согласно проведенным тестам оказались студенты, изучающие экономические дисциплины . В статье «Гендер и коррупция» группа исследователей приводит социологические данные о том, что по сравнению с мужчинами женщины существенно реже дают и получают взятки, а также результаты межстранового корреляционного анализа, подтверждающего обратную зависимость между уровнем коррупции и долей женщин в совокупной рабочей силе и в национальном парламенте¹¹.

3 Стратегии предотвращения коррупции в управлении государственными ресурсами

Проблема борьбы с коррупцией актуальна сегодня практически во всех странах мира. При этом меры, предлагаемые учеными и политиками, в решении данной проблемы можно разделить на две группы: карательные и превентивные. Последние направлены против причин, а не внешних выражений коррупции, а потому лишены многих недостатков, присущих «методу войны» ¹².

Поскольку коррупция в целом, равно как и коррупция при управлении государственными и муниципальными ресурсами, является сложным системным явлением, то и действия по борьбе с коррупцией должны носить системный характер. В настоящее время в России и в мире разрабатываются различные стратегии предотвращения коррупции. Рассмотрим некоторые из них с целью определения стратегии предотвращения коррупции в управлении государственными и муниципальными ресурсами.

Меры превентивного характера были собраны специалистами Мирового банка в единую многоцелевую стратегию борьбы с коррупцией, которая состоит из пяти разделов:

1. Институциональные основы:

• институциализация независимой и эффективной судебной власти;

• расширение сферы действия парламентского контроля;

• обеспечение независимости правоохранительных органов.

2. Политическая ответственность:

• политическая конкуренция, заслуживающие доверия политические партии;

• прозрачность в финансировании партий;

• прозрачность процедуры голосования для избирателей;

• обязанность госслужащих декларировать имущество, правила, регулирующие вопрос конфликта интересов.

3. Расширение возможностей участия гражданского общества:

• гарантирование свободы информации;

• усиление роли СМИ.

4. Конкурентный частный сектор:

• реструктуризация монополий с целью повышения конкурентности;

• снижение барьеров входа на рынок, связанных с необходимостью получения различных разрешений;

• прозрачность корпоративного менеджмента;

• увеличение прав деловых ассоциаций.

5. Управление государственным сектором:

• найм на государственную службу на основе заслуги, достойная оплата труда государственных служащих;

• децентрализация власти;

• повышение прозрачности бюджетного процесса для контролирующих органов;

• повышение прозрачности в налоговой администрации, лишение налоговых служащих возможности произвольно предоставлять налоговые льготы, упрощение налоговой администрации.

Бесспорно, что реализация описанных выше направлений и мероприятий будет способствовать предупреждению коррупции. Однако в приведенном перечне практически отсутствуют меры, направленные на совершенствование российского законодательства, тогда как по мнению многих ученых и политиков гораздо существеннее, когда коррупция основана на законе, когда сам закон способствует её возникновению и создает для неё благоприятные условия. При этом «коррупция может возникать как из-за пробелов в законодательстве, так и вследствие усложненных и трудно применимых на практике норм права» (Д. Шнайдер, «Предотвращение и борьба с коррупцией»).

По мнению специалистов Фонда ИНДЕМ решение проблемы несовершенства законодательства должно осуществляться по следующим направлениям¹³:

• распутывание противоречий и прояснение туманностей в действующем законодательстве, поскольку все это создает возможность для чиновного произвола и коррупции;

• «закрытие» многочисленных отсылочных норм в действующих законах;

• ревизия шкалы наказаний за коррупционные действия с учетом того, что часто завышенные наказания мешают доказательству преступлений;

• дифференцирование в Уголовном кодексе коррупционных действий;

• пересмотр шкал пошлин, штрафов и т.п. (слишком высокие штрафы так же неэффективны, как и слишком низкие, поскольку стимулируют уход от них с помощью взятки).

В аналитическом докладе Фонда «Коррупция в России: кто кого?» предложены конкретные практические шаги в направлении борьбы с несовершенными нормами права в виде ужесточения контроля над ведомственным нормотворчеством и учреждения постоянно действующей экспертизы законодательства на «антикоррупционность».

Заключение

Итак, отсутствие реальной борьбы с условиями, порождающими коррупцию, приводит к ее распространению как по горизонтали, так и по вертикали, захвату новых учреждений и сфер влияния, способствует образованию коррупционных сетей или сообществ. Коррупция в таких условиях стремится захватить не только экономику, но и политику. В результате стране и обществу наносится гигантский невосполнимый ущерб. Эффективность рыночной экономики резко снижается, а существующие демократические институты разрушаются. Усугубляется экономическое и политическое неравенство населения, увеличивается бедность, растет социальная напряженность. Под угрозу ставятся целостность страны и сохранение ее конституционного строя. Тем самым коррупция превращается в проблему, угрожающую национальной безопасности страны.

Эту проблему не способна решить власть в отрыве от общества. Без ложного пафоса, эта проблема касается каждого, кто понял опасность дальнейшего усиления коррупции для себя и своих близких, для своего дела, для общества и страны, кто считает себя гражданином.

Запуск и реализацию системы антикоррупционных мероприятий тормозит ряд препятствий:

• на достаточно высоком уровне есть лица, которым может быть инкриминирована коррупционная деятельность;

• существует большой пласт чиновников, не заинтересованных в изменении сложившейся ситуации;

• во власти сохранились и преобладают старые стереотипы, определяющие упрощенные подходы к решению задач, подобных борьбе с коррупцией.

Поскольку ограничение коррупции неотделимо от коренного реформирования всей государственной машины, реализация подобной программы требует серьезного политического обеспечения и специфических политических условий, включая консолидацию большей части властных элит.

Весь мировой опыт демонстрирует: истерия борьбы с коррупцией расчищает путь диктатурам. Парадокс в том, что, установившись, диктатура еще больше раскручивает коррупцию, увеличивая ее масштабы и разлагая власть. Наконец, общества, находящиеся в переходном состоянии от тоталитаризма (или долговременной диктатуры) к демократии, носят в себе вирус тоталитарного реванша под лозунгом борьбы с издержками демократии, среди которых коррупция — в числе первых.

Альтернатива этому только одна — разработка и реализация государственной антикоррупционной политики на основе консолидации большей части политических сил и при тесном взаимодействии с институтами гражданского общества.