178441 (Программно-целевой метод на муниципальном уровне), страница 2

Муниципальным образованиям приходится постоянно расширять и диверсифицировать источники пополнения своих бюджетов.

В Германии стали говорить о необходимости перехода от "унитарно-кооперативного федерализма" к конкурентному, который делает ставку на развитие конкуренции, эксперименты, широкое участие населения в управлении.

До сих пор успехи, связанные со строительством новых предприятий на территории муниципального образования, рассматривались как определяющий фактор стимулирования развития коммунальной (местной) экономики. Сейчас задача заключается в том, чтобы более эффективно использовать имеющийся в распоряжении общин инструментарий: финансовые средства, налоговую и тарифную политику, политику по отношению к недвижимости, расширение инфраструктуры, регламентацию строительства, рекламу и консультирование, политику землепользования. Особую роль в стимулировании коммунальной экономики могут сыграть многопрофильные учреждения, которые призваны помочь опекаемым ими малым предприятиям начать собственное дело, выйти на рынок и закрепиться на нем.

Необходимость создания стабильно функционирующей экономики требует объединения усилий всех звеньев власти.

Муниципальное хозяйство - составная часть народнохозяйственного комплекса. Эффективно функционирующее народное хозяйство способно в полной мере обеспечить условия, экономический базис решения социально-эколого-экономических проблем территорий. В Западной Европе, США местное самоуправление формировалось постепенно, как результат инициативы и творчества самих граждан. Шел отбор наиболее эффективных его форм в соответствии с жизненными потребностями.

Формирование местного самоуправления в России шло другим путем: оно создавалось в короткие сроки и решениями государственных органов. Это и определило своеобразие путей и механизмов его действия.

Организующим началом создания местного самоуправления, определения сферы и направлений его деятельности, как уже отмечалось, служат Конституция Российской Федерации, Гражданский Кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Указы Президента Российской Федерации.

Предметом ведения органов местного самоуправления являются вопросы местного значения, непосредственно связанные с жизнедеятельностью местного сообщества (ст. 60, 61 Закона о местном самоуправлении). Тем самым сфера деятельности местного самоуправления является составной частью жизни общества. Органы местного самоуправления вносят свой вклад в решение задач общества в целом, разделяют ответственность с государством за успешность обеспечения социально-экономического развития страны. В послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию "О действенности государственной власти в России" местное самоуправление определяется как важнейший механизм обеспечения единства страны, он служит одной из надежных гарантий целостности государства.

Государственное управление в России - это целенаправленная деятельность власти по практической реализации в жизнь демократических законов общественного развития, по организации рыночных экономических отношений в целях обеспечения выявленных и сформулированных ею интересов общества. Предметом государственного управления являются формы и методы воздействия на производственную, экологическую, социальную и духовную составляющую общего процесса жизнедеятельности населения страны.

Соответствующее место в системе государственного управления занимают муниципальные образования - населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеется муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы, реализуется местная социальная, экономическая, экологическая и институциональная политика.

Муниципальные образования выступают объектом местного самоуправления, которое завершает систему органов власти страны. Это последнее звено, где должны исполняться законы и решения государственной власти. Причем формы государственного управления должны быть адекватны конкретным целям, задачам, условиям проводимых преобразований на всех уровнях власти, включая местное самоуправление.

Местная социальная, экономическая, экологическая и институциональная политика вытекает из муниципальных потребностей и интересов населения в организации его жизнедеятельности.

В иерархии общественных потребностей происходит разделение функций и полномочий субъектов управления национальной экономикой, среди которых наряду с федеральными, межрегиональными и региональными выделяются муниципальные субъекты, призванные удовлетворять потребности на своем уровне. То есть муниципальные потребности выступают здесь как часть целого, во взаимосвязи и взаимообусловленности с другими потребностями, удовлетворением которых должны заниматься местные органы власти в строгих рамках отведенного им места в иерархии национальной системы управления экономикой. Эти взаимосвязи проявляются в реальной жизнедеятельности населения и муниципальных органов управления. К примеру, муниципальные органы власти в целях поддержания, защиты экономической политики государства отчисляют налоги в областной и федеральный бюджеты, которые, накапливаясь, перераспределяясь, или в целевом порядке направляются на удовлетворение потребностей населения, проживающего не только на территории данного муниципального образования, но и в любом другом месте страны.

В свою очередь, муниципальные образования получают областные и федеральные средства для удовлетворения потребностей населения, проживающего на их территории. Им могут также делегироваться областные и федеральные полномочия, подкрепленные ресурсами для передачи некоторых функций, требующихся для удовлетворения потребностей на местах.

Таким образом, в основе формирования и реализации местной социальной, экономической, экологической и институциональной политики должны лежать многообразные муниципальные потребности и интересы, исходя из которых, муниципальные власти организуют их удовлетворение. Именно из потребностей и интересов вытекают основные задачи местных органов власти по формированию и реализации местной экономической политики. Они утверждают и исполняют местный бюджет, вводят местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью.

2. Теоретические аспекты программно-целевого управления развитием муниципальных образований

2.1 Сущность и особенности программно-целевого управления

Теоретическим основам программно-целевого управления социально-экономическими системами посвящено значительное число научных трудов. Однако, заметна незавершенность концептуальных построений, проявляющаяся в отсутствии четкого представления о системе базовых атрибутов названного феномена. Как правило, трактовка последнего ограничивается фиксацией в качестве его главных признаков наличия цели и программы ее достижения. В этом случае задача выявления сущности и особенностей программно-целевого управления вряд ли может быть решена, поскольку целевая функция присуща всякому управлению, также как и программа, толкуемая как совокупность взаимосвязанных мероприятий по реализации цели.

Анализ публикаций свидетельствует также о терминологическом разнобое, когда исследователи нередко используют понятия "программно-целевое управление", "программно-целевой метод управления", "программно-целевой принцип управления", "программно-целевой подход", как однопо-рядковые. На самом деле речь идет о явлениях, хотя и связанных друг с другом, но находящихся в определенной субординации.

На наш взгляд, необходим критический анализ имеющегося теоретического задела, в результате которого может быть уточнена и дополнена содержательная интерпретация программно-целевого управления. Следует заметить, что в зарубежной, прежде всего, американской литературе встречается ряд терминов для обозначения программно-целевого управления: system management, weapon system management, project management. Ф.Каст и Дж. Розенцвейг в этой связи отмечали, что хотя существуют определенные различия между этими терминами и их значениями, они относятся к одному общему явлению - интегрированному управлению конкретной программой на системной основе. В.С.Рапопорт и Л.В.Родионова рассматривают программно-целевое управление как организационную форму, использование которой необходимо для выполнения комплекса работ ("программы") и предполагает вполне определенный тип структуры управления (в приведенной авторами статье -матричной). Они отмечают, что для управления программами вводятся должности соответствующих руководителей, которые в максимальной степени сосредоточивают на себе всю ответственность за достижение цели программы, координируют взаимодействие по программе как внутри организации, так и вне нее.

Важен сделанный ими акцент на то, что если вначале программно-целевое управление рассматривалось как временное и динамичное структурное решение, то практика показала потребность в использовании специального организационного механизма, который нуждается в создании постоянных подразделений аппарата управления.

Говоря о перспективах развития управленческих структур "на базе программ" авторы монографии "Теория управления системами" Р.Джонсон, Ф.Каст, Дж. Розенцвейг в свое время отмечали, что проектный или программный тип организации, создаваемой для выполнения определенных задач, будет основным типом организации будущего.

Заметим, что императив, определяющий необходимость трансформации структуры управления при переходе к управлению программами был обоснован и осуществлен еще в советской практике 20-х годов.

Е.В.Руднева обоснованно указывает на то, что характерной чертой управления разработкой и реализацией плана ГОЭЛРО явилась "концентрация ресурсов и централизация полномочий путем создания специального органа (комиссии ГОЭЛРО при ВСНХ), наделенного правами по координации других организаций, привлечению нужных специалистов, информации, научных материалов, обеспечению целевого финансирования работ по подготовке проекта плана".

Важно обратить внимание на то, что использование программно-целевых структур не является альтернативным вариантом традиционным их видам. В литературе обоснованно отмечается, что, например, матричная структура, может функционировать в рамках сложившейся линейно-функциональной структуры.

Заметим, что выделение организационной структуры как неотъемлемого атрибута программно-целевого управления, не является обязательным для всех авторов. Так, например, А.Д.Самохин ограничивает такое управление только постановкой целей (главных задач) и определением путей к ним.

Фрагментарность в трактовке системы программно-целевого управления присуща и другим исследователям. Она реализуется посредством характеристики одного из ее компонентов - методов. К ним, например, относят методы:

- оценки и выбора проблем, для решения которых будут разрабатываться программы;

- формирования и оптимизации программ;

- определения ресурсов и распределения их между элементами программ;

- организации системы управления" программой и обеспечения организационного взаимодействия;

- координации и контроля по программам.

Нетрудно заметить, что сами методы здесь не названы, определены лишь этапы и соответствующие им виды деятельности, значимые для осуществления названного управления.

Столь же неконкретными являются представления о методах программно-целевого управления и у других авторов. Так, Ю.Н. Казанский утверждает, что программно-целевой метод - это способ конкретной реализации целевой комплексной программы в определенной области ее применения. По мнению Б.А.Райзберга и А.Г.Лобко, в широком смысле слова программно-целевой метод есть способ решения крупных и сложных проблем посредством выработки и проведения системы программных мер, ориентированных на цели, достижение которых обеспечивает решение возникших проблем. При этом ими делается акцент на то, что этот метод должен быть использован, если проблема не устраняется в процессе естественного функционирования системы, а наоборот, обладает тенденцией к обострению. Вследствие этого необходимо принять специальные программные меры, сконцентрировать усилия, мобилизовать ресурсные возможности в интересах решения проблемы в течение определенного срока.

М.Ю.Кривошеева характеризует программно-целевой метод как метод выделения основных целей и задач государственного, экономического, социального, экологического и культурного, территориального развития, разработки взаимосогласованных мероприятий по их реализации в установленные сроки.

Нетрудно заметить и другие недостатки в приведенных положениях. Так, Ю.Н. Казанский ограничивает инструментарий (методы) управления только фазой реализации программ, оставляя организационно не обеспеченными другие функции управления (планирование, координация, контроль). Напротив, для М.Ю.Кривошеевой названные методы используются только на этапе разработки программ. Иными словами, в обоих случаях вне поля зрения остается весь управленческий цикл.

Особой позиции в трактовке программно-целевого управления придерживаются Б.А.Райзберг, Е.П.Голубков, Л.С.Пекарский. По их мнению, это понятие следует рассматривать в широком и узком смыслах.