18491-1 (Управление социальным развитием территории на примере пермской области), страница 2

С точки зрения организации управления территорией регионы России обладают следующими общими особенностями

процесс рыночного реформирования экономики и создания конкурентной среды не завершен;

в подавляющем большинстве муниципальных образований структурообразующие предприятия находятся в состоянии производственного и финансового кризиса

формирование самих муниципальных образований происходит в границах сложившихся административно–территориальных единиц, созданных, в свое время, без учета экономических возможностей их самостоятельного существования;

процесс формирования муниципальной собственности, в том числе на землю как ресурс территориального развития, также далек от завершения;

не сложилась еще система взаимоотношений и четкого разделения полномочий между субъектами РФ и муниципальными образованиями, входящими в их состав, что увеличивает степень неопределенности, в которой приходится планировать свое будущее большинству административно-территориальных единиц;

деловая этика в сфере бизнеса еще не включает понятия "социальная ответственность", что затрудняет взаимопонимание власти и бизнеса и их взаимодействие в определении и реализации перспектив развития административно-территориальных образований различного ранга.

у большинства субъектов территориального управления нет осознанной потребности в стратегическом планировании своего развития, устойчивой мотивации к проведению соответствующих прогнозно-аналитических работ.

нет четко прописанного механизма реализации намеченных стратегий развития. ⁰

отмечается неполнота и недостоверность исходных данных применяемых для прогнозирования ситуации органами государственной власти и местного самоуправления. Существующая практика сбора информации, особенно статистика, не отвечают задачам управления в условиях перехода к рынку. В частности, в статистике:

вообще не отражаются некоторые жизненно важные стороны обеспечения населения, являющиеся обычно объектом контроля органов власти в передовых странах с рыночной экономикой (например, нематериальные услуги населению, экологическая обстановка, оценки различных социальных сторон жизни населения и т.д.);

в статистической информации не согласованы между собой форматы и размерности показателей разных разделов, подразделов статистических форм отчетности; например, одни представлены в абсолютном виде с определенной размерностью, другие в процентах к прошлому (иногда базовому) периоду и т.д.;

не отражаются или вовсе не учитываются цели и задачи управления.

в результате по данным статистики практически невозможно отследить реакцию объекта управления социально-экономической сферы на управленческие воздействия или интерпретировать данные статистики в интересах управления.

1.4. ОСОБЕННОСТИ СТАРТОВЫХ (БАЗОВЫХ) УСЛОВИЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ В ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ.

В Пермской области объективно сформировался различный производственный и социальный потенциал муниципальных образований, природно-ресурсная основа, подготовленность и компетентность органов власти и другие.

Состоянием производственной сферы определяется наполняемость бюджета территории и, вклад ее в пополнение областного консолидированного бюджета. Наряду с городами и районами – постоянными донорами (Пермь, Березники, Соликамск, Добрянка, Чайковский; Осинский, Чернушинский), имеются дотационные территории. В 1999 г. доля дотаций из областного бюджета составила 46,0% расходной части бюджета Соликамского района, 45,4% - Большесосновского, 44,2% - Чердынского, 44,3% - Карагайского, 43,3% - Суксунского. Важным аспектом данной проблемы является отсутствие стимулов у территорий–доноров к сохранению и закреплению своего статуса. При формировании консолидированного бюджета происходит ежегодное снижение процентных отчислений по регулируемым налогам в их бюджеты.

В то же время территории-доноры имеют собственные проблемы. Одна из основных – несбалансированная структура экономики, невысокая доля отраслей, деятельность которых направлена на удовлетворение потребностей человека в товарах и услугах. Наметилась тенденция "вымывания" целых отраслей из промышленности территорий–доноров (в Чайковском точного машиностроения, в Добрянке – деревообработки и т. д.).

Стихийное изменение производственной базы муниципальных образований способствует нарастанию территориальных диспропорций в уровне жизни населения и обеспеченности услугами социальной инфраструктуры. В 1998 г. разница в величине среднемесячной заработной платы между самой благополучной территорией (Березники) и самой бедной (Куединский район) составила 2,6 раза. По числу врачей, в расчете на 10000 жителей, Пермь превосходила Чердынский район в 7,7 раза.

"Расслоение" муниципальных образований по уровню благополучия провоцирует рост социальной напряженности, что находит свое выражение в росте преступности (за 1991 – 1999 гг. уровень преступности вырос в 2,2 раза), в распространении социальных патологий (наркомания, алкоголизм и пр.) и, в конечном счете, в психологическом дискомфорте. Отдельные муниципальные образования приобретают в глазах населения устойчивый негативный имидж, и жители их покидают. Причем решаются на этот шаг самые продуктивные (трудоспособные и квалифицированные) категории населения. В результате проигрывает и область в целом.

Негативные тенденции, охватившие аграрную сферу, не только угрожают продовольственной безопасности Пермской области, но и разрушают экономическую основу существования ряда муниципальных образований. В наибольшей степени в ходе реформ пострадали те отрасли сельского хозяйства, которые обеспечивали поставки продовольствия в областной и государственный фонд и были представлены крупными государственными и коллективными предприятиями. Например, сбор зерна в области за 1990-1998 гг. сократился в 2,3 раза. Из 34 преимущественно аграрных муниципальных образований области к 1999г. 100% убыточность сельхозпредприятий имели 15. К 1999 г. часть районов (Бардымский, Березовский, Еловский) практически потеряли производственную базу.

В то же время отрасли, традиционно опирающиеся на личные подсобные хозяйства населения, коллективные сады и огороды граждан демонстрируют подъем. В первую очередь это выращивание овощей и картофеля (рост производства за 1990-1998 гг. соответственно в 2 и 1,5 раза). Очевидно, что эти формы организации сельскохозяйственного производства оказались важным средством выживания населения в современных условиях.

Обострение территориальных межмуниципальных противоречий не только усугубляет ситуацию на неблагополучной территории, но и начинает угрожать стабильности всей области. Например, в 1991 г. среди муниципальных образований области наибольший годовой объем промышленной продукции в расчете на 1000 жителей был характерен для городов Чайковской и Краснокамск, а наименьший – для Кунгурского района. Соотношение этих показателей к 1999г. было 1:31, а отношение аналогичных показателей Соликамска (наибольшее значение в области) и Уинского района (наименьшее) достигло - 4229 раз. Экономическое благополучие доноров достигается путем эксплуатации природных ресурсов, развития экологически «грязных» и вредных производств, что неизбежно сопровождается социальным расслоением и маргинализацией части населения, распространением асоциальных явлений. ⁰

Так за I полугодие 2000г. 47% новорожденных г.Краснокамска появились у матерей не состоящих в зарегистрированном браке⁰. Город приобрел “славу” столицы” наркомании и ВИЧ инфекции (СПИДа).

В г. Березники только одна из трех беременностей заканчивается родами. Каждый пятый ребенок появляется на свет с патологиями и нарушениями. 30% призывников не могут пойти в армию из-за употребления наркотиков.⁰

ГЛАВА 2. ОБЗОР ПРАКТИКИ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ.

2.1. ОБЗОР ПРИНЦИПОВ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В СУБЪЕКТАХ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

В соответствии с Указом президента Российской Федерации главной задачей в реализации государственной политики по развитию местного самоуправления является переход от стадии становления муниципальных образований к активной поддержке социально-экономического развития территорий и реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Решение этих вопросов требует не только взвешенного научно-обоснованного программно-целевого подхода, но и согласованных усилий органов местного самоуправления и государственной власти по изысканию необходимых ресурсов.

Разработка прогнозно-аналитических материалов, характеризующих стратегическое развитие, муниципальных образований должна опираться на результаты анализа стартовых условий и исходных предпосылок их комплексного социально–экономического развития.

Отечественная практика стратегического территориального планирования свидетельствует о том, что этому важному этапу прогнозно-аналитических работ не уделяется должного внимания.

Условия имеющие принципиальное значение для существенного улучшения положения дел в рассматриваемой сфере.

1) Исследование существующих муниципальных образований свидетельствует, что решение проблем экономического районирования в условиях диктата центральных властных структур и ведомственного монополизма оказало деструктивное воздействие на целостность создаваемых административно–территориальных образований, внесло дисбаланс в структуру их экономики. Продекларированная в федеральных законах бюджетная самостоятельность муниципальных образований зачастую остается лишь лозунгом, что во многом обусловлено недооценкой важности проблемы территориальной организации местного самоуправления.

Между тем территориальная организация местного самоуправления является одним из ключевых факторов, определяющих стратегический выбор административно–территориальных образований, их финансовую самодостаточность. Территориальная рационализация единого экономического пространства страны немыслима без радикального изменения критериев организации административно–территориальных образований. Необходимо, в частности, уточнить систему принципов и критериев рационального районирования, обосновать алгоритмы, с помощью которых можно было бы решать проблемы эффективной территориальной организации муниципального управления, разработать соответствующее правовое обеспечение.

2) Формирование целостной, теоретически обоснованной концепции стратегического территориального планирования неизбежно выдвигает проблему оценки и анализа качества жизни населения. Действительно, не уточнив сущность этой категории, научные и методические основы измерения качества жизни населения, практически невозможно серьезно говорить о стратегическом социальном планировании, разработке системы государственных и муниципальных стандартов качества жизни для целей социального управления, рационализации отношений между бюджетами разных уровней, организации системы регионального социально–экономического мониторинга и т.п.

3) К проблеме оценки качества жизни населения административно-территориального образования тесно примыкает проблема анализа складывающейся экологической ситуации. Важность ее обусловлена тем обстоятельством, что экологический фактор сегодня имеет стратегическое значение. Например, медико–экологическая обстановка является ключевым фактором, определяющим одну из важнейших составляющих качества жизни населения – состояние его здоровья. Экологические требования выступают в качестве существенных ограничений при обосновании стратегических решений в сфере экономики, градостроительства. В связи с этим практика остро нуждается в разработке научно обоснованных стандартов качества окружающей среды.

4) Территориальные органы власти призваны, в частности, обеспечивать финансовую поддержку принимаемых ими решений. В связи с этим большое значение приобретает проблема ориентации на эффективное использование собственного социально–экономического потенциала. Решение ключевых для развития муниципального образования проблем (повышение инвестиционной привлекательности территории и проведение на этой основе активной территориальной структурно–инвестиционной политики, упорядочение межбюджетных отношений и т.п.) обуславливает необходимость разработки научных основ комплексной оценки величины и эффективности использования социально–экономического потенциала территории. Большинство исследователей обсуждает в основном только экономический аспект территориального потенциала.

На самом деле следует использовать понятие не экономического, а социально–экономического потенциала. Исследование составляющих собственно экономического потенциала территории неминуемо приводит к включению в рассмотрение социального аспекта, определяемого отношениями между людьми в процессе его создания, поддержания и использования. Социально–экономический потенциал административно-территориального образования характеризует возможности его стратегического развития при задействовании всего комплекса территориальных ресурсов, использовании особенностей существующей и перспективной структуры его хозяйства, имеющихся резервов повышения готовности (социально–психологической, нормативно–правовой, научно–методической, профессиональной и т.п.) населения, властных структур к разработке и реализации стратегии территориального развития на инновационной основе.

5) Среди первоочередных задач, связанных с научным обеспечением аналитических работ в сфере оценки территориального социально–экономического потенциала, следует указать на необходимость его рациональной структуризации. Ведь только установив основные структурные составляющие социально–экономического потенциала административно-территориального образования, можно обоснованно сформулировать систему соответствующих индикаторов. Сегодня имеются исследования, посвященные лишь отдельным составляющим территориального социально–экономического потенциала. Причем собрать из этой "мозаики" некую "комплексную картину" практически невозможно, ибо, во–первых, разные авторы опираются на различную теоретико-методологическую базу при исследовании "своих" составляющих комплексного потенциала; во–вторых, отдельные компоненты территориального потенциала имеют сложные причинно–следственные связи. Игнорирование последнего обстоятельства может привести к некорректным оценкам комплексного территориального социально–экономического потенциала, а, следовательно, и к ошибочным рекомендациям по его использованию.

6) Важнейшей составляющей территориального социально–экономического потенциала является муниципальная собственность. Здесь существует проблема формирования муниципальной собственности, которая в настоящих условиях во многом состоит в рациональном распределении собственности между Федеральным центром, субъектом РФ и местным самоуправлением, вопросы, связанные с разработкой методологических и методических основ оценки ее величины.

Главное, на что следует обратить внимание, это необходимость именно комплексного исследования территориального социально–экономического потенциала на единой теоретико-методологической основе.

7) При анализе территориального социально–экономического потенциала, наряду с определением величины, важное место занимает оценка эффективности его использования. Такие оценки необходимы, например, при генерации вариантов и обосновании стратегического выбора, формировании экономически обоснованной государственной политики поддержки территориально–административных образований разного ранга и т.п.