13423-1 (Региональная экономическая политика Японии на рубеже веков), страница 4

В Плане вводится понятие высококачественной жизненной среды в единстве ее природных, культурно-исторических и социально-бытовых аспектов, причем экономическое, в том числе индустриальное, развитие выступает уже не как самоцель, а как средство решения задачи обеспечения высоких жизненных стандартов по всей территории страны с учетом таких тенденций, как старение населения, повышение требований к условиям жизни, увеличение фонда свободного времени. В связи с этим в Плане наметилась переоценка самого понятия «региональное развитие». Регионы и территории должны развиваться как целостные живые организмы; прогресс каждого из них достигается, помимо прочего, и благодаря их взаимодействию между собой и с окружающим миром... и является дополнительным ресурсом для общенационального прогресса47.

В механизмах реализации программы «Технополис», прежде всего в схемах финансирования, также произошел явный сдвиг в сторону регионов. Массированные государственные инвестиции в инфраструктуру, имевшие место в программах 60—70-х годов, уступили место косвенным методам централизованной финансовой поддержки (кредитные и налоговые льготы), и основной упор стал делаться на местные источники финансирования.

В целом принципиально важным сдвигом в идеологии РЭП представляется окончательный отход от принципа единообразия в постановке задач и определении путей развития отдельных регионов и усиление роли самих регионов в определении путей и методов их перспективного развития.

Т. Мэндзю из Японского центра международных связей замечает по этому поводу, что на фоне своего рода «стандартизации» уровня и образа жизни в предшествующий период за основу развития регионов принимались стандарты крупнейших городов, прежде всего Токио. В результате подобного подхода произошла «какая-то наводящая уныние унификация всей жизни в Японии, игнорирующая местную культуру и колорит». Однако в последнее время, продолжает он, по мере того как японское общество приобретает все более зрелые черты, в масштабе всей страны предпринимаются попытки вновь возродить культуру и традиции районов, переживающих состояние упадка, а также восстановить их специфику48.

Вместе с тем, несмотря на эти тенденции, региональная экономическая политика, по сути, все же оставалась централизованной, что и предопределило и ее достижения, и ее ограниченность. И именно с этих позиций двойственности следует и оценивать ее результативность. На каждом этапе социально-экономического развития страны эта политика отвечала уровню понимания целей и задач, стоящих перед обществом и государством, и масштабам их возможностей. Так, в Японии удалось создать хорошо отлаженные и одновременно гибкие механизмы перераспределения финансовых и материальных ресурсов, производственных мощностей в пользу менее развитых и вообще «нецентральных» районов. В результате были смягчены проблемы перенаселенности и сверхконцентрации районов тихоокеанского побережья, созданы достойные социально-бытовые условия жизни людей во всех частях страны. Укрепилась производственно-экономическая база регионов, были мобилизованы и освоены колоссальные ресурсы для строительства и обновления национальной инфраструктуры, в результате чего буквально преобразился физический облик территории страны.

Однако существенных сдвигов в сторону более равномерного территориального распределения экономического потенциала не произошло. Вернее, такие сдвиги были, но в основном они затронули отрасли обрабатывающей промышленности, для которых процесс нарастания территориальных диспропорций можно считать приостановленным. Одновременно такие важные в наши дни отрасли экономики, как финансовые и информационные услуги, научные исследования, образование, по-прежнему и даже в больших масштабах, чем раньше, концентрируются в трех сверхурбанизированных ареалах (вокруг городов Токио, Осака и Нагоя), в первую очередь в столичном регионе.

Если же сравнивать в целом потенциалы регионального развития экономических районов49, то окажется, что отрыв лидера, района Канто (Токио и 7 соседних префектур), от всех остальных увеличился и продолжает расти.

Подобные результаты вполне закономерны. И дело здесь не в пороках или просчетах концепции и механизма РЭП. В рамках существующей модели экономических взаимоотношений «центр — периферия» и соответствующей региональной стратегии ресурсы поддержки регионального развития кажутся практически исчерпанными. И итоги нескольких десятилетий политики в этом смысле следует расценивать не как неудачу, а как своего рода сигнал о необходимости коренных перемен.

В 90-е годы в результате действия целого ряда разнородных и часто разнонаправленных факторов, как конъюнктурных, так и структурно-системного характера, концептуальные сдвиги в региональной экономической политике стали обретать реальные очертания и трансформироваться в новые практические подходы к решению региональных проблем. Некоторые из новых явлений проявились уже в полной мере и носят знаковый характер, другие заявляют о себе лишь отдельными симптомами.

Само понятие «полюса роста» одним из первых ввел в научный оборот в начале 50-х годов нашего века французский экономист Ф.Перру, занимавшийся проблемами региональной экономики и политики. Согласно его представлениям, экономический рост идет не повсеместно, а имеет очаговый характер. «Полюса роста», по его определению, — это агломерации предприятий, сконцентрированных в определенных местах, где экономический рост, предпринимательская активность, инновационный процесс отличаются наибольшей интенсивностью, оказывая влияние на другие территории, которые не входят в «полюса». Это и есть «поляризованное» развитие.

Однако если произвольно возникающие «очаги роста» способны влиять на развитие региона, где они располагаются, то государство может содействовать созданию таких «полюсов» и с их помощью целенаправленно стимулировать оживление окрестных депрессивных или слаборазвитых районов. Теоретическая модель регионального развития на основе «полюсов роста», предложенная Перру, активно разрабатывалась его последователями и быстро нашла применение в региональной политике. Правительства многих европейских стран, США, развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки положили концепцию поляризованного развития в основу своих региональных программ, и там стали появляться свои разновидности специально формируемых «полюсов роста».

Привлекательность идеи поляризованного развития для плановых органов состояла, по-видимому, в том, что «полюса роста» обещали относительно быстрые и недорогие результаты. После первоначальных инициативных инвестиций в сам «полюс роста» дальнейшее развитие распространяется вовне на собственной самовоспроизводящейся основе без массированной долгосрочной перекачки ресурсов. В условиях ограниченности государственных финансов и практической невозможности фронтального финансирования регионов идея очагового финансирования, конечно, не могла не заинтересовать политиков и чиновников.

И. Тимонина

Список литературы

1 См.: История Японии. Т. 2. М., 1998, с. 44-46, 509.

2 При этом важно, что сами понятия «центр» и «периферия» в данном случае весьма многозначны и несут географический, экономический, политический смысл. Ни один из этих аспектов не может быть отброшен без обеднения этих понятий. «Центр» в данной статье обозначает в географическом смысле столичный регион, где размещаются органы центрального правительства (политический центр) и сосредоточены крупнейшие корпорации с их штаб-квартирами и важнейшими производственными единицами (экономический центр). «Периферия» — все остальные префектуры с их властями (органы местного самоуправления — ОМС), где преимущественно сосредоточены мелкие и средние предприятия и компании, а также филиалы крупных. Конечно, это несколько упрощенное толкование «центра» и «периферии». Например, экономический центр не столь строго очерчен, скорее он включает три экономических района — Канто, Кинки, Токай. Тем не менее совпадение трех критериев (географического, экономического, политического) делает представленное деление вполне оправданным.

3 Примером могут служить участившиеся случаи объединения крупных компаний как защитная реакция на экономические трудности.

4 М. Бурнье и Г. Лакруа, анализируя смысл и значение технополисов, замечают по этому поводу, что «их возникновение (наряду с другими формами и процессами) несет в себе усиление тенденций к децентрализации и демонополизации, к подрыву господства жестких иерархических структур, к самоорганизации общества (отдельных его частей) на новых... более демократических началах». — M. Burnier, G. Lacroix. Les technopolies. P., 1996 (цит. по: Мировая экономика и международные отношения. 1997, № 3, с. 157-158).

5 Фрагмент выступления на конференции «Китай и мир в ХХI в.», состоявшейся в Пекине 4-7 декабря 1994 г. (цит. по: Проблемы Дальнего Востока. 1995, № 3, с. 38).

6 Подробнее о формировании системы местного самоуправления см., например, серию статей А. Сенаторова (Знакомьтесь — Япония. 1996, № 11-13).

7 Среди них были и основополагающие законы, ставшие правовым фундаментом для формирования экономических отношений центрального правительства и местной власти. Это прежде всего закон «О местной автономии» (1948 г.), а также целый ряд законов, касающихся фискальной системы: «О финансовой автономии», «О местных налогах», «О лицензировании местных займов» (все — 1950 г.), «О местных общественных предприятиях» (1952 г.) и другие, которые впоследствии не раз изменялись и дополнялись.

8 Цит. по: Japan Almanac. Tokyo, 1998, p. 300-301.

9 Знакомьтесь — Япония. 1996, № 11, с. 29.

10 На местах разрабатываются и принимаются планы использования национальной территории (для подведомственных территорий) и землепользования, которые проходят экспертизу соответственно региональных советов по планированию использования территории и землепользованию и утверждаются губернаторами и мэрами. Местные власти дают разрешение на заключение земельных сделок (или регистрируют их в зависимости от категории земель и установленного порядка). Губернаторы префектур также утверждают так называемые «территории регулируемого землепользования», где вводится особый режим разрешения земельных сделок. Местные же власти следят за целевым использованием земель.

11 Сфера ответственности местных властей здесь велика. Они занимаются планированием, финансированием, распределением подрядов, а также строительством и эксплуатацией силами местных общественных предприятий дорог, дамб, общественного жилья и мощностей по переработке бытовых отходов, объектов коммунального хозяйства и охраны окружающей среды.

12 Так, например, даже в области сельскохозяйственной политики, где роль местных властей действительно велика, значительное место в работе сельскохозяйственных отделов префектуральных управлений, местных сельскохозяйственных комитетов и советов занимает распределение правительственных субсидий среди фермерских хозяйств и кооперативов.

13 «Амакудари» (досл. «парашютирование» или «спуск с небес») — переход государственных чиновников пенсионного возраста на работу в частные или общественные корпорации, ассоциации мэров и губернаторов, а также в ОМС. Самой широкой сетью совершивших «парашютирование» обладает Министерство по делам местного самоуправления (около 3 тыс.)

14 R. J. Samuels. The Politics of Regional Policy in Japan: Localities Incorporated? N. Y., 1983, p. 41-43, 56-58, 81-82.

15 Самуэльс приводит показатели интенсивности связей по 5 городам за 10 лет. Пример: процедура одобрения 33 проектов. Большинство ОМС обращается в вышестоящие органы, но эта доля снижается. Другой пример: опрос 2 тыс. служащих ОМС в 7 городах для выяснения, откуда они получили новые идеи за последний год. Чаще всего источником идей оказывался опыт других городов, особенно в небольших городах. Для больших городов таким источником служили главным образом средства массовой информации. По данным обследования УЭП, наиболее интенсивный обмен идет в сфере общественного благосостояния. От четверти до трети местных инициатив — результат обмена идеями (оp. cit., p. 89-90, 156-157).

16 Х. Танияма. Нихон дзайсэй-но кайкаку (Реформа финансовой системы Японии). Токио, 1998, с. 296-298.

17 «Секционализм», по Самуэльсу, присущ и ОМС в Японии, где он отражает относительную замкнутость локальных бюрократий, сотрудничающих прежде всего с вышестоящими органами, от которых они получают и указания, и трансферты.

18 Подробнее о реформе см.: Знакомьтесь — Япония. 1996, № 13, с. 37.

19 Были узаконены «ключевые города» (тюкаку си) и расширены права «ассоциаций обширных районов». «Ключевые города» — это города с населением свыше 300 тыс. и площадью более 100 кв. км, которым предоставляются расширенные по сравнению с обычными городами полномочия (Х. Танияма. Цит. соч., с. 296-298).