28214-1 (Информация о типичных экологических проблемах), страница 6

Перечисленные документы устанавливают принципы открытого и гласного принятия решений по хозяйственным и иным проектам. В дополнение к общим положениям о доступе к экологической информации, ими определены и некоторые дополнительные права общественности в отношении информации об экологических аспектах намечаемой деятельности.

В соответствии с названными документами основным источником информации о намечаемой деятельности является заказчик проектной документации. На стадии подготовки документации заказчик обязан информировать общественность путем проведения общественных слушаний или обсуждения в средствах массовой информации (для проектов, перечисленных в “Положении об оценке воздействия…” [57]):

“5.2. Заказчик с участием разработчика проводит общественные слушания или обсуждения в средствах массовой информации проектных и иных предложений в целях:

(1) информирования общественности о проекте намечаемой деятельности или разрабатываемых проектных предложениях;

(2) выявления и фиксации всех возможных неблагоприятных последствий реализации хозяйственных и иных решений;

(3) поиска взаимоприемлемых альтернатив, позволяющих предотвратить неблагоприятные последствия осуществления проекта намечаемой деятельности”.

Здесь следует обратить внимание на один важный момент. Согласно Закону “Об экологической экспертизе”, заказчик представляет на экологическую экспертизу “материалы оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности” для любого проекта. Однако закон не устанавливает каких-либо требований к процедуре этой оценки. Содержание “материалов оценки воздействия…”, представляемых на экспертизу, определяется специальным документом — “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности”. Требования же процедурного характера, в частности, процитированное выше положение об общественных слушаниях или обсуждениях, содержатся лишь в “Положении об оценке воздействия…” и применимы только к проектам, перечисленным в этом документе.

Далее, на стадии государственной экологической экспертизы, общественности также предоставляется право на получение информации:

• о результатах проведения государственной экологической экспертизы [56, ст.19];

• о нормативно-технических документах, которые устанавливают требования к проведению государственной экологической экспертизы [56, ст.7, ст.8].

Следует отметить, что Закон “Об экологической экспертизе” не оговаривает права граждан на получение документированной информации о готовящихся проектах. Исключение составляют случаи проведения общественной экологической экспертизы. Ниже мы обсудим дополнительные возможности получения информации, связанные с этим механизмом.

Здесь же отметим, что в действующих нормативных документах отсутствует сколько-нибудь четкая регламентация обязанностей инициатора деятельности (инвестора) на ранних стадиях проектного цикла. Механизмы реализации прав общественности определены недостаточно конкретно или с существенными оговорками. С другой стороны, почти полностью отсутствует и сложившаяся практика в этой области, наличие которой могло бы снять необходимость в детальной регламентации процесса. Все это не создает предпосылок для своевременного обсуждения с общественностью намечаемой деятельности, и может приводить к возникновению конфликтных ситуаций. Большинство таких конфликтов начинается с того, что население узнает о проекте “вдруг”, внезапно, причем нередко уже после начала его реализации.

Заметим, что именно момент начала взаимодействия инициатора деятельности с общественностью в значительной степени определяет отношение общественности к проекту и, в некоторых случаях, судьбу проекта в целом. На ранних стадиях проектного цикла многие пожелания общественности могут быть учтены относительно легко, в то же время это практически невозможно сделать позже, когда основная работа по проектированию уже завершена.

Документированная информация о намечаемой деятельности

Необходимое условие получения информации о намечаемой деятельности — выяснить, в каких именно документах содержатся нужные сведения о деятельности и ее воздействии на окружающую среду. Важно также определить, какие из этих документов могут быть предоставлены общественности официально² и где эти документы могут быть получены.

Из числа документов, которые готовятся до момента принятия окончательного решения о реализации намечаемой деятельности, общественности могут быть в той или иной мере доступны следующие:

• декларация о намерениях;

• обоснование инвестиций (иногда называемое “ТЭО инвестиций”);

• технико-экономическое обоснование проекта (ТЭО);

• документация, отражающая согласования намечаемой деятельности органами надзора и контроля;

• заключение государственной экологической экспертизы.

Три первых документа отражают характеристики намечаемой деятельности, проектные решения и т.п. Подготовка этих документов является ответственностью заказчика. Их последовательность отражает этапы принятия проектных решений, их постепенной детализации.

Декларация о намерениях

59]. Хотя декларация содержит лишь сведения самого общего характера, в предлагаемой форме содержатся, например, разделы о возможных воздействиях намечаемой деятельности на окружающую среду, сточных водах, отходах и обращении с ними. Сама по себе декларация не требует какого-либо согласования или утверждения. Смысл ее подготовки состоит в том, что на основе этого документа начинается официальный диалог по поводу намечаемой деятельности между заказчиком и органами власти, а также органами контроля и надзора.

Действующая нормативная база не содержит специальных гарантий доступа общественности к декларации. Тем не менее, сам характер этого документа, достаточно общего и предназначенного для обсуждения намечаемой деятельности с широким кругом лиц, не подразумевает наличия в нем конфиденциальной информации.

Авторам неизвестны прецеденты, когда региональная или местная администрация отказала бы общественности в доступе к декларации, имевшейся в наличии (на практике во многих случаях заказчик не подает декларацию). Проблему, однако, представляет отсутствие механизма распространения информации о подаче деклараций, — публикация сведений об этом не является обязанностью ни заказчика, ни административных органов. В результате удачный момент для открытого обсуждения основных характеристик намечаемой деятельности оказывается упущен, что создает предпосылки к возникновению конфликтных ситуаций в дальнейшем. Отметим, что создание такого механизма на местном уровне могло бы стать предметом для обсуждения общественными организациями с соответствующими органами власти.

Обоснование инвестиций и технико-экономическое обоснование

Содержание обоснования инвестиций (ТЭО инвестиций) определяется упомянутым документом СП 11-101-95, а технико-экономическое обоснование (ТЭО) строительства — документом СНиП 11-01-95 [59а]. ТЭО разрабатывается на основе принципиальных решений, отраженных в обосновании инвестиций. Предполагается, что именно на основе материалов обоснований инвестиций органы исполнительной власти оформляют Акт выбора земельного участка. Оба документа содержат разделы, связанные с воздействием намечаемой деятельности на окружающую среду. Это “Оценка воздействия на окружающую среду” для обоснования инвестиций и “Охрана окружающей среды” для ТЭО. Требования к содержанию этих разделов определяются отдельным документом — “Инструкцией по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности” [60]. Отметим, что на практике во многих случаях обоснование инвестиций как отдельный документ не готовится. При этом в состав ТЭО могут входить оба названных раздела.

Вообще говоря, и обоснование инвестиций, и ТЭО могут быть объектом государственной и, соответственно, общественной экологической экспертизы³ (с учетом оговорок, сделанных в статье 24 Закона “Об экологической экспертизе” [56], о чем сказано ниже). В соответствии с действующим законодательством, предоставление этой документации на общественную экологическую экспертизу является обязанностью заказчика (хотя известны отдельные прецеденты получения ТЭО в государственных природоохранных органах). Ниже рассмотрены возможные действия общественности при отказе заказчика предоставить эти документы.

Согласования

Иногда актуальным оказывается вопрос о том, с какими органами согласована проектная документация. Каждый проект проходит согласования со множеством органов контроля и надзора. Перечень этих органов приведен в “Разъяснениях...”, изданных Минстроем РФ [61]. Некоторые из этих органов согласуют условия природопользования или землепользования. Документы, отражающие различные согласования, как правило, образуют один из разделов ТЭО. Ознакомившись с этим разделом, можно составить ясное представление о том, с какими инстанциями проект согласован, а с какими — нет.

Заключение государственной экологической экспертизы

Этот документ непосредственно предшествует окончательному решению по проекту. Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным [56, ст.18]. К сожалению, Закон “Об экологической экспертизе” требует лишь информировать общественность о результатах проведения экспертизы, и не содержит гарантий доступа к заключению. На практике такое “информирование”может свестись к простому сообщению о положительном или отрицательном результате экспертизы.

С нашей точки зрения, отказ в предоставлении общественности заключения государственной экологической экспертизы со ссылкой на то, что закон не содержит специального положения о доступности этого документа, не является законным. Безусловно, заключение содержит информацию, затрагивающую конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, и, следовательно, должно быть доступно в соответствии, например, со статьей 24 Конституции РФ [25, ст.24, п.2] (см. главу 4). Возможна, конечно, ситуация, когда заключение содержит информацию, доступ к которой ограничен на основании действующего законодательства (упомянутая статья 24 Конституции содержит оговорку к положению о доступности документов: “если иное не предусмотрено законом”). Однако эти проблемы должны решаться применительно к каждому конкретному документу. В любом случае, отсутствие специальной нормы о предоставлении общественности заключения экспертизы не является основанием для ограничения доступа к нему.

Общественная экологическая экспертиза

Согласно Закону “Об экологической экспертизе” общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями). Она может проводиться до проведения государственной экологической экспертизы или одновременно с ней. Как уже было сказано, организация общественной экологической экспертизы предоставляет дополнительные возможности доступа к информации о намечаемой деятельности. В целом, этот инструмент может оказаться полезным как для получения документированной информации, так и для эффективного ее использования.

Первое преимущество общественной экологической экспертизы — возможность официального получения документации по проекту. Так, при соблюдении организаторами экспертизы всех условий, оговоренных статьями 20–24 Закона “Об экологической экспертизе” [56], заказчик обязан предоставить на общественную экологическую экспертизу документацию в том же объеме, что и на государственную. Серьезные исключения из этого положения оговорены статьей 24 [56] — общественная экспертиза не проводится в отношении объектов, “сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну”. Однако при отсутствии общественной экспертизы обязанности заказчика по предоставлению документированной информации вообще не определены.

Следует заметить, что при существующей правовой неопределенности понятия “коммерческая тайна” заказчик имеет возможность почти произвольного отказа в выдаче исходной документации на общественную экологическую экспертизу. Это представляет собой серьезную проблему: общественность оказывается полностью лишена права на доступ к информации [56, ст. 3, 4, 14, 20–24, 36–39, 42].

Одним из путей решения этой проблемы может быть обращение в суд. Авторам, однако, подобные прецеденты неизвестны, и эффективность этого пути оценить трудно. Можно, тем не менее, предположить, что доказательство отсутствия конфиденциальной информации в проектной документации может оказаться затруднительным. Дело в том, что наличие в документации даже отдельных сведений, относящихся к этой категории, дает заказчику возможность отказать в предоставлении всей документации на законном основании. К сожалению, действующая нормативная база не определяет механизма, который позволил бы “расцепить” конфиденциальную информацию и сведения о воздействии намечаемой деятельности на окружающую среду. В ряде стран, например, заказчик обязан готовить специальный документ, который отражал бы предполагаемые воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и был бы “по определению” доступен общественности. Эффективность такого подхода подтверждена мировой практикой.

Наконец, судебный путь решения данной проблемы не очень эффективен с точки зрения конечного результата. Сроки большинства известных нам судебных разбирательств, в которых граждане успешно защищали свои экологические права, превышают время проведения государственной экологической экспертизы, а общественная экспертиза не может проводиться по окончании государственной.

Поэтому более продуктивной может оказаться попытка достичь компромисса с заказчиком, добившись предоставления лишь части проектной документации. Во многих случаях квалифицированное заключение может быть подготовлено на основе части документации, составляющей объект государственной экологической экспертизы. Это могут быть, например, разделы “Оценка воздействия на окружающую среду” или “Охрана окружающей среды”, раздел “Основные строительно-энергетические решения”. Может оказаться целесообразным в самом начале проведения общественной экологической экспертизы встретиться с заказчиком и обсудить объем документации, который может быть представлен на экспертизу. При обсуждении этого вопроса следует обратить особое внимание заказчика на право граждан на получение достоверной и полной информации о состоянии окружающей среды.

Разумеется, подобный компромисс возможен не всегда, и далеко не все здесь зависит от позиции общественности. Поэтому особенно важно сделать и официально зафиксировать все необходимые шаги, направленные на получение документов, необходимых для проведения экспертизы. Обо всех случаях нарушения заказчиком законодательства об экологической экспертизе или отказа в предоставлении документации следует немедленно уведомлять органы государственной экологической экспертизы, а также органы власти. В конечном счете, именно от этих организаций зависит окончательное принятие решений по проекту. Нарушение права общественности на доступ к информации о возможных экологических последствиях намечаемой деятельности должно быть учтено этими органами при принятии решений.

Другим преимуществом общественной экологической экспертизы является право ее организаторов участвовать в заседаниях государственной экологической экспертизы в качестве наблюдателей. Хотя детальная трактовка статуса наблюдателя в законе и подзаконных актах отсутствует, его можно трактовать таким образом, что организации, проводящие общественную экспертизу, вправе требовать присутствия своих представителей на всех заседаниях государственной экспертной комиссии без права голоса. Опыт авторов говорит о том, что такое “молчаливое” участие представителей общественности в государственной экологической экспертизе важно, в первую очередь, с точки зрения получения достоверной информации, а также способствует и общей открытости процедуры.

Методические рекомендации по организации и проведению общественной экологической экспертизы подробно описаны в брошюре “Как организовать общественную экологическую экспертизу” [58].