164508 (Державний бюджет і державний борг), страница 4

Одночасно реструктуризації підлягали державні цінні папери, випущені в 1998–2000 р.р. з терміном погашення у 2000–2004 р.р.

Загалом, можна визначити, що реструктуризація державного боргу України відбувалася шляхом трансформування зовнішнього державного боргу у внутрішній, реалізації конверсійних заходів, списання частини боргу у вигляді відсотків за кредитами НБУ. Однак необхідно усвідомлювати, що всі ці заходи можуть бути успішними за умови дотримання ряду поточних, проте стратегічно важливих умов: бездефіцитність державного бюджету; прозорість здійснення запозичень на стадіях їх залучення, використання та погашення; налагодження приватизаційних процесів; розроблення належного правового забезпечення у сфері формування, управління та обслуговування державного боргу. Значним кроком у визначенні напрямів боргової політики держави є положення Бюджетного кодексу України. Проте ця проблема визначається як спеціальна, що вимагає спеціального нормативно-правового акта – закону про державний борг України. [10].

державний бюджет борг реструктуризація

3.3 Державний борг України: поточний стан і ризики

Політика управління державним боргом включає такі важливі складові: формування боргової стратегії, націленої на забезпечення сталості та обґрунтованості рівня державного боргу, досягнення збалансованої структури боргу, активне управління ринковою частиною державного боргу, збереження потенціалу рефінансування боргу при зміні кон'юнктури фінансових ринків, виконання цільових орієнтирів щодо вартості обслуговування боргу і допустимого ступеня ризику; утримування заборгованості державного сектора економіки на економічно прийнятному рівні.

Надзвичайно важливим для визначення поточного рівня платоспроможності держави є використання традиційних показників боргової спроможності (відношення державного боргу до ВВП, доходів бюджету, відношення зовнішнього боргу до експорту, обслуговування боргу до експорту та доходів бюджету, тощо). Проте такий підхід не дозволяє оцінити потенціальний рівень боргового навантаження та перспективи збереження фінансової стабільності у країні при існуванні високовартісних і ризикових умовних зобов'язань Уряду. Досягнення помірного рівня державного боргу в таких умовах не убезпечує державні фінанси від боргових ускладнень.

В Україні, починаючи з 2002 р., платоспроможність держави істотно підвищилась, а боргове навантаження на економіку й державні фінанси – знизилось. Основними факторами поліпшення ситуації з державною заборгованістю у 2002–2007 рр. стали: динамічний розвиток національної економіки та зростання обсягів експорту товарів і послуг, які розширювали економічний потенціал для виплати нагромаджених боргів; зменшення деформацій грошово-кредитної системи України та підвищення кредитного рейтингу держави, що знижували вартість залучення нових позик; проведення зваженої бюджетно-податкової політики і досягнення помірного дефіциту бюджету.

У міжнародній практиці головним критерієм для оцінки боргової сталості є співвідношення державного боргу і обсягу ресурсів, якими володіє країна-позичальниця (тобто розміру ВВП), Цей показник відображає потенціальні можливості національної економіки розрахуватися з кредиторами. В Україні державний борг відносно ВВП скоротився з 45,3% у 2000 р. до 12,5% у 2007 р. На погашення і обслуговування державного боргу у 2002–2005 рр. витрачалося 14,1–15,4% доходів зведеного бюджету та 3,7–4,2% ВВП країни. У 2006 р. вказані співвідношення знизилися до 8,5% доходів бюджету і 2,5% ВВП, а у 2007 р. – відповідно, до 4,3% і 1,5%.

Обмеженість потенціалу для нарощування державного боргу України зумовлюється дією таких факторів:

– валовий зовнішній борг України (з урахуванням боргів корпоративних структур) уже досяг критичних розмірів;

– державний борг України, внаслідок високої частки заборгованості в іноземній валюті, істотно залежить від динаміки обмінного курсу гривні;

– Уряд України має великі умовні зобов'язання, які за певних обставин можуть значно збільшити розмір державного боргу.

Станом на 1 січня 2008 р., валовий зовнішній борг України сягнув 84,5 млрд. дол. (або 60,1% ВВП 2007 р.). За розрахунками експертів МВФ, максимально допустимим розміром зовнішнього боргу для країн з низьким і середнім рівнями доходів с 49,7% ВВП; при перевищенні цього показника імовірність розгортання фінансових криз зростає до 66,8%. Водночас ряд емпіричних досліджень свідчать, що при нагромадженні зовнішнього боргу понад 30–35% ВВП вплив зовнішньо-боргових операцій на економічне зростання стає негативним.

За останній рік валовий зовнішній борг України збільшився на 30 млрд. дол. При цьому заборгованість корпоративних позичальників сягнула 69,4 млрд. дол., збільшившись за 2006–2007 рр. на 43,1 млрд. дол. При високих обсягах зовнішньої заборгованості резидентів України посилювалася вразливість національної фінансової системи до зовнішніх шоків (погіршення умов торгівлі для національної економіки; девальвації національної валюти; зростання процентних ставок по іноземних позиках; зменшення доступності зовнішнього фінансування), що підвищувало імовірність поширення кризових явищ.

Найвагомішими умовними зобов'язаннями Уряду є зовнішні борги державних підприємств і зобов’язання щодо відшкодування вартості заощаджень громадян України. При включенні до складу державного боргу України заборгованості державних підприємств по іноземних кредитах (облігаційних позиках) і непогашеної заборгованості по знецінених заощадженнях громадян в Ощадному банку СРСР ї Держстраху СРСР сума боргу збільшиться з нинішніх 88,7 млрд. грн. до 248,8 млрд, грн. (або становитиме 35% ВВП 2007 р.).

Отже, на початок 2008 р., при використанні прийнятих у світі стандартів обліку боргових операцій, прямий державний борг України становив 10% ВВП. Однак врахування лише двох видів умовних зобов'язань держави (зовнішніх боргів державних підприємств і гарантій держави щодо компенсації знецінених заощаджень громадян) відразу ж збільшує суму її заборгованості до 35% ВВП. Тому твердження про можливість істотного нарощування державших запозичень без виникнення загроз для стабільності державних фінансів України є оманливими. Міжнародний досвід говорить: неплатоспроможність місцевих органів влади, державних підприємств, урядових установ і великих банків може поставити уряд країни перед необхідністю прийняття їх боргів на себе (тобто перекладання тягаря неочевидних умовних зобов'язань на бюджет).

В Україні відсутність єдиної методології обліку умовних зобов'язань держави та єдиної інтегрованої бази даних (яка б забезпечувала достовірний облік по всіх видах фактичних і потенціальних боргових зобов'язань Уряду, а також контроль за станом державного боргу в цілому) істотною мірою перешкоджає проведенню ефективної бюджетної політики та не створює надійних підстав для уникнення боргових ускладнень. З огляду на це, в даний час є гостра необхідність запровадити моніторинг і оперативний облік заборгованості держави по всіх видах фінансових зобов'язань, які потенціально можуть впливати на розмір державного боргу і стабільність державних фінансів України у середньостроковій перспективі, а також систему заходів, спрямованих на зменшення обсягу позикового фінансування ризикових і потенціально небезпечних форм.

Значний вклад у зміцнення стабільності державних фінансів у довгостроковій перспективі та у дотримання принципу справедливості при проведенні фіскальної політики повинні зробити аналіз ризиків і оцінка потенціальних наслідків для бюджету гарантій, наданих урядом. Теоретично порівняно з іншими формами субсидування державою підприємницького сектора надання урядом гарантій має такі переваги: у випадку реалізації самоокупних проектів держава надає підтримку підприємствам без використання бюджетних коштів; для підприємств необхідність повернення кредитів стає стимулом до максимально ефективного використання запозичених коштів. Однак в Україні вказані переваги повністю не реалізуються, а державні гарантії, в основному, виконують роль механізму відстроченого фінансування видатків бюджету.

По-перше, зовнішні позики державним підприємствам або установам під гарантії Уряду з самого початку надаються на умовах повернення за рахунок бюджетних коштів. Це стосується інституційних проектів МБРР і кредитів зарубіжних банків Державній службі автомобільних доріг України. Проте такий спосіб фінансування державних витрат важко назвати раціональним. Як справедливо вказує В. Кокорєв, кредиторові простіше надати позику безпосередньо уряду (і не зазнавати високих трансакційних витрат з вивчення й моніторингу інвестиційних проектів, а потім очікувати платежів, пов'язаних з виконанням гарантій уряду); як покупець державних облігацій кредитор набагато краще захищений з юридичної та етико-ідеологічної точок зору; урядові теж простіше не зв'язувати себе зобов'язаннями по конкретних інвестиційних проектах, а одержати незв'язаний кредит і витрачати кошти, що надійшли, відповідно до власних пріоритетів.

По-друге, щодо державних гарантій по кредитах на фінансування інвестиційних (самоокупних) проектів, то такі проекти у багатьох випадках виявляються неефективними, що покладає на державу тягар додаткових фінансових зобов'язань. Станом на 1 січня 2007 р, прострочена заборгованість підприємств перед державою по гарантованих кредитах сягнула 9,36 млрд. грн. Найбільшими боржниками виступали ВАТ «Макіївський металургійний комбінат» (885,5 млн. грн.), УЗТФ «Біомед» (640,2 млн.), ВАТ «Оріана» (1132,9 млн.), ВАТ «ЗалК» (395,6 млн.), корпорація «Украгропромбіржа» (753,9 млн,), концерн «Украгротехсервіс» (2033,2 млн. грн.).

Такі «результати» е закономірними з огляду на існування проблем «морального ризику» і «зворотного відбору», властивих процесові кредитування під гарантй Уряду. Тим часом державні гарантії належать до арсеналу методів інвестиційної політики держави, тому ігнорувати цей інструмент за наявності структурних диспропорцій в економіці, низького рівня інноваційної діяльності та критичного стану об'єктів матеріально-технічної інфраструктури є економічно недоцільним.

Для забезпечення повернення кредитних ресурсів позичальниками та підвищення іх заінтересованості у прибутковій діяльності надзвичайно важливе значення має розподіл кредитних ризиків між урядом, кредитором і позичальником. Міжнародний досвід і реалії України показують, що повне перекладання кредитних ризиків на уряд справляє деформуючий вплив на ринки, а такі гарантії з високою імовірністю пред'являються уряду для сплати. Тому гарантії Уряду України повинні покривати лише частину зобов'язань боржника: якщо ризики розподілятимугься між Урядом (гарантом) і сторонами кредитної угоди, то імовірність дефолту боржника по гарантованих кредитах істотно зменшиться.

Доцільним є встановлення верхньої межі відповідальності Уряду при настанні гарантійного випадку – 50–70% залучених коштів. Таким чином конкретний розмір державних гарантій по кожному кредитному договору слід встановлювати у процентному співвідношенні, а іх верхню межу – вказувати в абсолютному вираженні (не більшому від певної суми).

Слід зазначити: для гарантування стабільної ситуації у валютно-фінансовій сфері та забезпечення платоспроможності держави в середньостроковій перспективі державний борг України не повинен перевищувати 35% ВВП. Сьогодні, з урахуванням численних і ризикових умовних зобов'язань держави, дотримання такого обмеження вимагає забезпечення спрямованості її боргової політики на утримування стабільного співвідношення державного боргу і ВВП.

Отже, для забезпечення керованості боргових процесів в Україні слід дотримуватися економічно безпечного дефіциту бюджету та обмежити зростання умовних зобов'язань держави. З метою забезпечення стабільності державних фінансів України у середньостроковій перспективі та запобігання різкому зростанню боргових зобов'язань Уряду в період економічного спаду необхідно запровадити моніторинг і оперативний облік усіх видів фінансових зобов'язань держави, які потенціально можуть впливати на розмір державного боргу України, а також систему заходів, спрямованих на зменшення обсягу позикового фінансування ризикових і потенціальнео небезпечних форм.

Щоб приймати економічно обгрунтовані рішення при здійсненні фіскальної та боргової політики, необхідно завершити формування єдиної системи обліку заборгованості всіх рівнів державного управління та умовних зобов'язань уряду, запровадити інтегровану систему аналітичного обліку державних (гарантованих державою) і місцевих боргів, а також запозичень корпоративного сектора економіки.

З метою забезпечення повного врахування фінансових ризиків, пов'язаних з нагромадженням умовних зобов'язань, уряду доцільно на регулярній основі готувати «Звіт про умовні зобов'язання, податкові витрати та інші фіскальні ризики». Прикладом для наслідування щодо цього може слугувати відповідна звітність в Австралії, Канаді, Нідерландах, Новій Зеландії та США. Такі звіти повинні включати перелік джерел фіскальних ризиків, оцінку їх чутливості до різних подій та впливу на фінансову позицію уряду, а також наводити дані про алокативну ефективність і номінальну (прогнозовану) вартість державних витрат.

Реалізація зазначених заходів створить фундамент для проведення ефективної бюджетної політики та обмеження умовних зобов'язань держави, які потенціально можуть впливати на розмір державного боргу і стабільність державних фінансів України у середньостроковій перспективі. Утримування помірного розміру державного боргу України, збалансування його структури та оптимізація залучення позикових коштів для потреб держави, у свою чергу, сприятимуть зміцненню фінансової системи України й посиленню стимулюючого впливу держави на соціально-економічний розвиток країни. [12].

Висновки