163896 (Управление государственным и муниципальным долгом), страница 2

Согласно определению, данному в статье 6 Бюджетного Кодекса РФ внутренний долг – это обязательства, возникающие в валюте Российской Федерации, а также обязательства субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающие в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

Внутренний государственный долг РФ включает в себя задолженность по ГКО (государственным краткосрочным обязательствам), ОФЗ (облигациям федерального займа), ОГСЗ (облигациям государственного сберегательного займа), реструктурированную задолженность по ОВГВЗ (облигациям внутреннего государственного валютного займа), а также просроченную задолженность по централизованным кредитам сельскому хозяйству и северным регионам.

В объем внутреннего государственного долга включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в валюте Российской Федерации;

3) объем основного долга по бюджетным кредитам, полученным Российской Федерацией;

4) объем обязательств по государственным гарантиям, выраженным в валюте Российской Федерации;

5) объем иных (за исключением указанных) долговых обязательств Российской Федерации, оплата которых в валюте Российской Федерации предусмотрена федеральными законами до введения в действие настоящего Кодекса.

Статья 98.1 БК РФ, введенная Законом 2007 г. №63-ФЗ, содержит новые положения, предусматривающие списание с государственного внутреннего долга России долговых обязательств, не предъявленных к погашению кредитором в течение срока исковой давности, установленного законодательством РФ Согласно ст. 196 ГК РФ общий срок исковой давности устанавливается в три года.

Соответственно, в случае если кредитор в течение данного срока не предъявит к погашению долговое обязательство России, т.е. не совершит определенные условиями обязательства и нормативными правовыми актами действия, то долговое обязательство считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга РФ. Такое долговое обязательство России, как государственная гарантия России, считается полностью прекращенным и списывается с государственного внутреннего долга РФ по истечении срока данной гарантии.

Статьей 119 Бюджетного кодекса Российской Федерации определен порядок обслуживания государственного внутреннего долга Российской Федерации, государственного внутреннего долга субъекта Российской Федерации, муниципального долга.

Затраты по размещению, выплате доходов и погашению долговых обязательств Российской Федерации осуществляются за счет средств федерального бюджета.

Обслуживание государственного внутреннего долга Российской Федерации производится Банком России и его учреждениями, если иное не предусмотрено Правительством Российской Федерации, путем осуществления операций по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним или в иной форме.

Выполнение Банком России, другим специализированным финансовым институтом функций генерального агента Правительства Российской Федерации по размещению долговых обязательств Российской Федерации, их погашению и выплате доходов в виде процентов по ним осуществляется на основе специальных соглашений, заключаемых с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации выполнять функции эмитента государственных ценных бумаг.

Банк России осуществляет функции генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга безвозмездно.

Долговые обязательства России подлежат учету и регистрации в государственных долговых книгах внутреннего и внешнего долга РФ (в Кодексе указанные книги обозначены единым понятием – Государственная долговая книга РФ). Государственную долговую книгу РФ ведет Минфин России. Приказом Минфина России от 23 августа 2006 г. №107н утвержден Порядок ведения Государственной долговой книги Российской Федерации в Министерстве финансов Российской Федерации, который разработан с целью определения процедуры ведения Государственной долговой книги РФ, обеспечения контроля за полнотой учета, своевременностью обслуживания и исполнения долговых обязательств и устанавливает требования по структуре Долговой книги, а также по порядку ведения и хранения Долговой книги.

Правительство Российской Федерации вправе определять объемы выпуска, формы и методы эмиссии государственных ценных бумаг, являющихся долговыми обязательствами Российской Федерации, и осуществлять их эмиссию в объеме, не приводящем к превышению верхнего предела государственного внутреннего долга Российской Федерации.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 г. №198-ФЗ установлен верхний предел государственного внутреннего долга Российской Федерации на 1 января 2009 г. в сумме 1804189605,1 тыс. руб., на 1 января 2010 г. и на 1 января 2011 г. – 2249062621,8 тыс. руб. и 2817409429,4 тыс. рублей соответственно (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 №122-ФЗ) 8.

Однако Бюджетный кодекс Российской Федерации (п. 5 ст. 103 БК РФ) предоставляет Правительству Российской Федерации право осуществлять внутренние заимствования с превышением установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год предельного объема государственного внутреннего долга, но вместо внешних заимствований, если это снижает расходы на обслуживание государственного долга в рамках установленного федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год объема государственного долга (суммы внутреннего и внешнего долга).

Анализ структуры государственного внутреннего долга в период 2008–2010 годов, проведенный Счетной палатой, показывает, что увеличится доля государственных ценных бумаг. Динамика и структура внутреннего долга на период до 2011 г. приведена в Приложении 1.

Объем внутреннего долга в 2008–2010 годах увеличится в 2 раза и к концу 2010 года составит 2618,2 млрд. рублей (или 91,7% внутреннего долга).

Более чем в 2 раза увеличатся расходы на обслуживание внутреннего долга в 2010 году по сравнению с 2007 года и составят 170,9 млрд. рублей, что превышает сумму расходов, предусмотренных в 2010 году на ЖКХ, охрану окружающей среды, культуру, кинематографию и средства массовой информации.

1.3 Внешний государственный долг

В соответствии со ст. 6 Бюджетного Кодекса внешний долг – это обязательства, возникающие в иностранной валюте, за исключением обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований перед Российской Федерацией, возникающих в иностранной валюте в рамках использования целевых иностранных кредитов (заимствований).

В объем государственного внешнего долга Российской Федерации включаются:

1) номинальная сумма долга по государственным ценным бумагам Российской Федерации, обязательства по которым выражены в иностранной валюте;

2) объем основного долга по кредитам, которые получены Российской Федерацией и обязательства по которым выражены в иностранной валюте, в том числе по целевым иностранным кредитам (заимствованиям), привлеченным под государственные гарантии Российской Федерации;

3) объем обязательств по государственным гарантиям Российской Федерации, выраженным в иностранной валюте.

Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» от 24.07.07 г. №198-ФЗ установлен верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2009 года в сумме 41,9 млрд. долларов США, или 27,2 млрд. евро; верхний предел государственного внешнего долга Российской Федерации на 1 января 2010 года в сумме 42,0 млрд. долларов США, или 28,2 млрд. евро, и на 1 января 2011 года в сумме 42,2 млрд. долларов США, или 29,5 млрд. евро (в ред. Федерального закона от 22.07.2008 №122-ФЗ) 8.

Под государственными внешними заимствованиями Российской Федерации понимаются государственные займы, осуществляемые путем выпуска государственных ценных бумаг от имени Российской Федерации, и кредиты, привлекаемые от кредитных организаций, иностранных государств, включая целевые иностранные кредиты (заимствования), международных финансовых организаций, иных субъектов международного права, иностранных юридических лиц, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации, выраженные в иностранной валюте.

Государственные внешние заимствования Российской Федерации осуществляются в целях финансирования дефицита (ненефтегазового дефицита) федерального бюджета, а также для погашения государственных долговых обязательств Российской Федерации.

Право осуществления государственных внешних заимствований Российской Федерации и заключения договоров о предоставлении государственных гарантий для привлечения внешних кредитов (займов) принадлежит Российской Федерации. От имени Российской Федерации осуществлять внешние заимствования может Правительство Российской Федерации либо уполномоченное им Министерство финансов Российской Федерации.

Внешняя задолженность Российской Федерации унаследована от СССР после его распада, когда РФ приняла на себя долг в размере 102 млрд. долл., в дальнейшем к этим обязательствам быстро стали прибавляться новые долги, сделанные Российской Федерацией уже в качестве независимого государства.

«В 2006 году объем государственного внешнего долга Российской Федерации снизился с 76,5 млрд. долл. США (2201,4 млрд. рублей) по состоянию на 1 января 2006 года до 52,0 млрд. долл. США (1370,5 млрд. рублей) по состоянию на 1 января 2007 года, а его доля в государственном долге Российской Федерации снизилась, соответственно, с 71,6% до 56,3%, практически сравнявшись с задолженностью по внутренним обязательствам» ⁷.

В условиях масштабного погашения внешних государственных долговых обязательств Российской Федерации значительный рост совокупных долговых обязательств был обусловлен интенсивным привлечением заемных средств в корпоративный сектор российской экономики, задолженность которого выросла на 83,9 млрд. долл. США. На начало 2007 года она составила 260,1 млрд. долл. США (84,2% внешнего долга Российской Федерации против 68,1% в начале 2006 года), более чем в 5 раз превышая совокупные долговые обязательства органов государственного управления и денежно-кредитного регулирования (48,6 млрд. долл. США).

«За период с 1 января 2001 года по 1 января 2007 года государственный внешний долг Российской Федерации увеличился на 149,2 млрд. долл. США. При этом долг банков без участия в капитале увеличился в 11,2 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 101,2 млрд. долл. США. Долг прочих секторов увеличился с 22,3 млрд. долл. США до 159,9 млрд. долл. США (в 7,2 раза)» ⁸.

Внешний долг Российской Федерации перед нерезидентами на 1.01.07 г., по данным Центробанка России, приведен в Приложении 2.

По заключению Счетной палаты, абсолютный размер внешнего долга в рублевом эквиваленте будет иметь тенденцию к росту и составит к концу 2008 года – 1132,4 млрд. рублей, или 3,2% ВВП, к концу 2009 года – 1164,5 млрд. рублей (прирост к 2008 году – 2,8%), или 2,9% ВВП, к концу 2010 года – 1232,9 млрд. рублей (прирост к 2009 году – 5,9%), или 2,8% ВВП. Динамика объемов и структуры внешнего долга приведена в Приложении 3.

В структуре внешнего долга уменьшится доля государственных ценных бумаг, номинированных в иностранной валюте, задолженности по кредитам правительств иностранных государств и МФО, увеличивается доля государственных гарантий. По заключению Счетной палаты РФ тенденция увеличения абсолютных размеров государственного внешнего долга не соответствует Основным направлениям долговой политики на 2008–2010 годы, одобренным Правительством Российской Федерации 22 марта 2007 года.

Вопросы управления государственным внешним долгом в последние годы стали одними из центральных в экономической и политической жизни Российской Федерации. Это было обусловлено как быстрым увеличением объема государственного внешнего долга Российской Федерации, так и значительным ростом уровня расходов по его погашению и обслуживанию.

2. Основные направления стабилизации и повышения эффективности государственного внутреннего и внешнего долга РФ

2.1 Текущее состояние государственного долга Российской Федерации

На протяжении последних лет происходит постепенное снижение как относительных, так и абсолютных показателей государственного долга. Снижается значение процентного соотношения величины госдолга Правительства Российской Федерации по номинальной стоимости к ВВП.

За период с 1 января 2002 года по 1 января 2007 года государственный долг Правительства Российской Федерации снизился с 4,43 трлн. рублей (49,5% от ВВП) до 2,44 трлн. рублей (9,1% от ВВП). При этом государственный внешний долг Правительства Российской Федерации за указанный период уменьшился в 2,49 раза и составил по состоянию на 1 января 2007 года 1,37 трлн. рублей в пересчете в национальную валюту Российской Федерации (52,0 млрд. долл. США) – Приложение 3.

В 2005–2006 годах были досрочно погашены ранее реструктурированные обязательства перед странами – членами Парижского клуба кредиторов (свыше 35 млрд. долл. США). Кроме того, были досрочно возвращены кредиты МВФ (3,3 млрд. долл. США) и кредиты Внешэкономбанка, предоставленные Минфину России за счет средств Банка России (4,3 млрд. долл. США).

В 2006 году тенденция существенного сокращения объема государственного долга Российской Федерации сохранялась на прежнем уровне, прежде всего, за счет двух разнонаправленных факторов: планового и досрочного погашения государственного внешнего долга Российской Федерации, в том числе перед странами – членами Парижского клуба кредиторов (22,6 млрд. долл. США), и незначительного увеличения чистого объема привлечения средств за счет размещения государственных ценных бумаг Российской Федерации на внутреннем рынке в объеме 177,6 млрд. рублей.

«Объем государственного долга Российской Федерации на 1 января 2007 года составил 2435,3 млрд. рублей, или 9,1% к валовому внутреннему продукту в рыночных ценах, сократившись на 641,4 млрд. рублей, или на 26,3%, по сравнению с началом 2006 года, когда его объем составлял 3076,7 млрд. рублей, или 14,2% к ВВП» ⁹.

2.2 Управление государственным долгом

«Под управлением государственным долгом в широком смысле понимается формирование одного из направлений экономической политики государства, связанной с его деятельностью в качестве заемщика» ¹⁰. Управление государственным долгом заключается:

– в формировании политики в отношении государственного долга;