163307 (Государственная бюджетная политика и направления по ее совершенствованию), страница 3

В апреле 2009 г. в Лондоне прошел саммит глав государств и правительств "Группы двадцати" по выходу из глобального финансового кризиса. На саммите одобрены беспрецедентные согласованные фискальные меры на сумму 5 трлн. дол., позволяющие сохранить миллионы рабочих мест и повысить объем производства на 4%. Центральные банки соответствующих стран взяли на себя обязательство проводить политику стимулирования экономического роста, в первую очередь снижения процентных ставок и обеспечения стабильности цен.

Серьёзные шаги предприняты для укрепления финансового надзора и регулирования. В итоговом документе саммита отмечалось, что основными причинами кризиса явились крупные провалы в финансовом секторе, финансовом регулировании и надзоре. Важное значение приобретает сотрудничество между странами в создании международных стандартов финансовой системы, усиление регулирования и надзора, транспарентность, отказ от принятия чрезмерно рискованных решений, а также укрепление глобальных финансовых учреждений (МВФ), борьба с протекционизмом и развитие международной торговли.

Причины финансового кризиса, начавшегося с рынка ипотечных ценных бумаг и постепенно перекинувшегося на фондовый рынок, а затем и на вес финансовый сектор, обусловлены завышенной стоимостью активов, в первую очередь нематериальных существовавших в экономиках развитых стран. Субъекты финансового рынка и его инфраструктур (финансовые консультанты, брокеры, юристы, аудиторы и т.д.) заинтересованы в постоянном росте стоимости активов, что способствовало раздуванию финансового пузыря.

Надежда, что Россия останется островком стабильности, не оправдалась. Мировой финансовый кризис подтолкнул инвесторов к выводу своих средств из развивающихся стран, в том числе и из рублевых активов. При высоком положительном балансе внешней торговли риски финансовой системы и бюджета были небольшими, поскольку российский фондовый рынок пока не играет значительной роли в привлечении долгосрочного финансирования инвестиций. Можно предположить, что уверенность в стабильности российских финансов основывалась на значительных золотовалютных резервах. И действительно, они позволили смягчить удар при массовом оттоке капитала.

Российская экономика вступила в новую фазу развития: промышленное производство, доходы населения, прибыли и капитализация компаний существенно сократились. Кризис заставил пересмотреть приоритеты в бюджетной и денежно-кредитной политике, внести необходимые изменения в законодательство. В Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010—2012 годах отмечается, что бюджетная политика должна быть ориентирована на адаптацию бюджетной системы к изменившимся условиям и на создание предпосылок для устойчивого социально-экономического развития страны в послекризисный период. Консервативная бюджетная политика предусматривает сдерживание государственных расходов, но не в ущерб стратегическим целям развития. В среднесрочной перспективе вводятся ограничения бюджетных расходов по конкретным направлениям государственной политики, чтобы ответственные министерства были заинтересованы в росте эффективности расходов, а не в их наращивании. В Послании не раскрываются конкретные предложения, но указывается, что цель бюджетной политики — не только сократить расходы бюджета, но и создать действенный инструмент выхода из кризиса и поддержки производства и населения.

Финансовый кризис потребовал внесения быстрых изменений в бюджет, пересмотра основных макроэкономических показателей. Впервые за последние 10 лет происходит не только реальное, но и номинальное снижение ВВП. Любые прогнозы макроэкономических параметров в динамично меняющихся кризисных условиях вряд ли могут быть достоверными. Серьезность кризиса заставляет пересматривать бюджет не только для констатации сложной ситуации и ответа на новое состояние экономики, но и для включения бюджетных механизмов в целях оживления экономики и смягчения кризисных явлений.

Сокращение доходов, превышающее прогнозируемые темпы снижения ВВП, еще раз доказывает высокую зависимость экономики и федерального бюджета от нефтегазовых доходов, сократившихся более чем в 2 раза. Отметим, что снижение других доходов в целом соответствует темпам падения ВВП. Консервативный подход представляется оправданным, поскольку в текущей ситуации за основу принимаются неблагоприятные условия развития экономики. Углубление кризиса посылает бизнесу негативные сигналы, сокращаются инвестиционные расходы, а потребители вынуждены откладывать покупки до лучших времен. Сокращение срока бюджетного планирования с трех лет до одного года — временная, вынужденная мера, подрывающая инвестиционный потенциал российской экономики. В долгосрочной перспективе необходимо вернуться к трехлетнему бюджетному планированию с использованием заранее утвержденных расходов (инвестиционных) и расходов текущего года.

Идеология государственной помощи нашла отражение в российском бюджете: несмотря на сокращение доходов, расходы федерального бюджета не только не сокращаются, но и несколько возрастают. Безусловно, поддержка совокупного спроса за счет наращивания государственных расходов важна, но не следует забывать, что подмена рыночного спроса государственным возможна только ограниченно, на краткосрочную перспективу. В противном случае структурный дисбаланс российской экономики будет законсервирован и сырьевая направленность экономики может сохраниться на долгие годы. Увеличение государственных закупок далеко не обязательно свидетельствует о поддержке отечественного товаропроизводителя, поскольку значительная часть заказов размещается среди иностранных производителей.

На период кризиса не следует тормозить проекты, связанные с инновационным развитием экономики, модернизацией производств, транспортной инфраструктуры, в то же время необходимо проанализировать целесообразность дорогих проектов, например, строительство отдельных трубопроводов.

Общее увеличение расходов связано с мерами по реализации антикризисной программы Правительства. Несмотря на увеличение расходов до 24% ВВП, отдельные расходы были сокращены. Подобная оптимизация оправданна, если относится к неприоритетным, неэффективным проектам.

Важно, что антикризисные меры не ограничиваются наращиванием госрасходов, но и предполагают сокращение налоговой нагрузки (снижена ставка налога на прибыль с 24% до 20%, импорт технологического оборудования, аналоги которого не производятся в РФ, не облагается НДС, увеличен размер инвестиционного вычета). Одновременно приняты нововведения, направленные на повышение прозрачности налоговой отчетности и упрощение ее для налогоплательщиков, упорядочивание налогового контроля и ряд других мер (предоставление отсрочки по уплате налогов, повышение ответственности банков за задержку налоговых платежей).

Бюджет 2009 г. имел высокий дефицит — 2978 млрд. руб. (7,4% ВВП). Основными источниками финансирования дефицита бюджета являлись средства Резервного фонда (2751 млрд. руб.). Следует рассмотреть возможности некоторого наращивания внешнего государственного долга, чтобы сбить темпы стремительного сокращения Резервного фонда.

Снижение ставки налога на прибыль с 24 до 20 процентов за счет ставки налога, зачисляемого в федеральный бюджет, стимулирует развитие частного бизнеса. Одновременно предлагается внести дополнения в существующее регулирование амортизационной политики, а именно увеличивается размер инвестиционного вычета. Эта мера повысит инвестиции хозяйствующих субъектов, в первую очередь в технологическое оборудование. Данная льгота не должна применяться к недвижимому имуществу, имеющему, как правило, длительный период пользования.

Внесены изменения и в налог на доходы физических лиц. До 2-х миллионов рублей увеличен максимальный размер имущественного налогового вычета, предоставляемого на новое строительство или приобретение недвижимого имущества на территории Российской Федерации.

В реальном секторе экономики приняты дополнительные меры поддержания ликвидности всех хозяйствующих субъектов. Изменился порядок перечисления в бюджет НДС. Принято решение ускорить возврат НДС экспортерам. Министру финансов РФ предоставляется право на отсрочку или рассрочку по уплате федеральных налогов на срок не более пяти лет. На сумму задолженности начисляются проценты по ставке, равной проценту ставки рефинансирования Центрального банка РФ.

Выход из мирового финансового кризиса потребует серьезных усилий со стороны российских властей. В то же время для смягчения негативного влияния вероятных финансовых катаклизмов потребуется большая независимость России от финансовой политики США. Немаловажное значение приобретет придание рублю статуса мировой валюты и использование его в международных расчетах. Для этого необходимо совершенствование институтов, обслуживающих российский фондовый рынок, повышение прозрачности отчетности и управления банками, инвестиционных фондов, аудиторских и рейтинговых компаний. Важно сопоставить издержки создания мирового финансового центра и как следствие свободного движения капитала для поддержания высокого уровня резервов с теми преимуществами, которые получает финансовая система и реальный сектор экономики внутри страны. Такие преимущества не всегда очевидны ни с политической, ни с экономической точки зрения.

Серьезный потенциал повышения эффективности механизмов бюджетной политики заложен в совершенствовании механизмов государственных закупок, которые должны преимущественно размещаться среди российских товаропроизводителей.

При принятии решений по борьбе с кризисом важно не допустить перегибов и ужесточения государственного регулирования в сферах, где нет такой необходимости. Самое важное — продолжить реализацию механизмов поддержки реального сектора экономики. Одновременно необходимо стимулирование совокупного спроса путем реализации инфраструктурных проектов, государственных закупок продукции отечественных товаропроизводителей, осуществление денежной эмиссии в соответствии с реальными потребностями российской экономики. Развитие возможно в условиях, когда наращиваются инвестиции как государственные, так и частные, реализуются федеральные целевые программы в соответствии со стратегическими задачами развития. Основой экономической политики должно стать продолжение финансирования реального сектора экономики посредством государственно-частного партнерства, повышение конкурентоспособности, а также интеграция России в мировую хозяйственную систему.

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ БЮДЖЕТНОЙ ПОЛИТИКИ

Политика предшествующих лет позволила заблаговременно создать ряд инструментов и резервов, необходимых для того, чтобы существенно смягчить воздействие на российскую экономику мирового финансового кризиса. Была заложена и хорошая основа для позитивных структурных изменений в экономической и социальной сфере. Но бюджетное планирование на среднесрочную перспективу осуществляется в ситуации, при которой сохраняются высокие риски продолжения глобального экономического кризиса.

В 2010 году ожидается значительный спад ВВП, более глубокий по сравнению с первоначальными прогнозами. Перспективы восстановления положительного роста ВВП в 2011 году остаются неопределенными. Высок уровень числа безработных, медленно снижается инфляция, впервые за десятилетие прогнозируется снижение реального уровня доходов граждан.

Резкое падение государственных доходов в условиях мирового финансового кризиса заставило нас скорректировать бюджет на текущий год. Впервые за последние десять лет расходы бюджета будут выше доходов. Дефицит федерального бюджета составит не менее 7 процентов ВВП. Накопленные резервы позволили продолжить устойчивое выполнение социальных обязательств, минимизировать сокращение государственного спроса по ряду направлений и заложить возможность осуществления расходов на реализацию антикризисной программы. Общие расходы федерального бюджета превысят ранее запланированный уровень.

Кризис заставляет извлечь уроки, чтобы предотвратить в будущем подобные шоки для российской экономики.

Во-первых, бюджетное планирование должно базироваться на консервативных прогнозах цен на сырье. При этом необходимо продолжить сбережение части нефтегазовых доходов в условиях конъюнктурно высоких цен на сырье. Кризис показал, что структура российской экономики обусловливает высокую зависимость не только нефтегазовых, но и других бюджетных доходов от нефтегазового сектора и внешнеэкономической конъюнктуры.

Во-вторых, нужна разумная политика сдерживания роста государственных расходов. В нынешних условиях раздутые расходы становятся неподъемными для государства и могут стать дополнительным источником финансовой нестабильности.

В-третьих, при реализации антикризисных мер нельзя решать сиюминутные проблемы в ущерб долговременным приоритетам, принимать решения, влекущие за собой рост неэффективных расходов, иждивенчество, консервацию сложившихся перекосов и дисбалансов, нарушать базовые бюджетные принципы и процедуры, размывая финансовую, а значит, и правовую ответственность государства.

В-четвертых, поддержание макроэкономической стабильности является фундаментальным условием устойчивого развития экономики. Ее нарушение в конечном счете ведет к замедлению экономического роста из-за удорожания кредитных ресурсов для частного сектора, уменьшения частных инвестиций, роста инфляции и возрастания рисков для предпринимательской деятельности.