162041 (Развитие казначейской системы Республики Казахстан), страница 4

Многие страны столкнулись с проблемами, потому что не были обозначены должным образом задачи реформы, либо потому что упор был сделан на второстепенных вопросах, таких как компьютеризация. Эти страны натолкнулись на проблемы также по причине непоследовательной или неадекватной стратегии реализации реформ.

Долгосрочный подход к развитию информационной системы. Существует устоявшаяся очень хорошая международная практика того, как разрабатывать и внедрять систему информационного управления государственными финансами. К сожалению, многие страны, переживающие переходный период, предпочли уклониться от этой практики, что в результате отрицательно повлияло на ход реформ. Казахстан является ярким примером страны, которая последовательным образом применила наилучшую международную практику, и извлекла большие выгоды из такого подхода. Бюджетные организации в Казахстане уже использовали компьютерные системы (созданные своими силами) для многих финансовых процедур и процедур бухгалтерского учета. С самого начала было ясно, что будет нелегко осуществить изменение существовавших процедур и обеспечить их устойчивость без использования надежной альтернативной системы информационных технологий. В то время как Казначейство было очень заинтересовано в использовании современного пакета информационных технологий для этой цели, было ясно, что это потребует существенных инвестиций и, по крайней мере, четырех -пяти лет на реализацию при условии хорошо разработанного проекта. Параллельно с разработкой полной системы информационного управления государственными финансами, казначейство использовало промежуточное решение для поддержки информационной системы, сосредоточив внимание на ключевых функциях внутри новой системы Казначейства. Это решение основывалось на умеренном усилении существовавших приложений. Это было внедрено в масштабах всей страны за очень короткое время, примерно за девять месяцев. Быстрое развертывание промежуточного решения позволило Казначейству реализовать полное современное решение системы информационного управления государственными финансами без спешки, полностью обеспечив решение ее долгосрочных функциональных задач.

Отсутствие должных ориентиров и управления при разработке информационной системы привело к тому, что во многих странах процессы фискальной реформы сошли с рельсов, либо это вызвало их задержку. Кроме тех проблем, которые имеют отношение к роли информационных систем в процессе реформ, существуют многочисленные примеры попыток развертывания новых информационных систем при недостаточных спецификациях либо в пределах нереалистических сроков, что обычно приводило к отрицательным результатам. Другой распространенной ошибкой является то, что страны вкладывают значительные ресурсы в разработку амбициозных промежуточных решений прикладного обеспечения, часто используя свои собственные ресурсы, что приводит к тому, что на это затрачивается столько же времени и усилий, как и на законченную Систему информационного управления государственными финансами, но это дает лишь небольшую долю тех выгод, которые можно получить от законченной системы.

Хотя у Министерства финансов и Казначейства существовало широкое концептуальное понимание потребностей реформы, их первоначальный энтузиазм по поводу реформ не соответствовал должному уровню опыта и профессиональных знаний. Это сделало трудным определение различных этапов реформы и детальных задач, связанных с этими этапами. Поскольку существовал замысел очень глубоких реформ, отсутствие технических умений и связанная с этим неуверенность относительно направления реформ представляли собой риск для достижения их результатов.

Когда МВФ назначил постоянного Советника в Казахстане, который приступил к работе в ноябре 1994 г., Казначейство получило поддержку в своем движении на пути реформ. Казначейство смогло в полной мере воспользоваться международным опытом, предоставленным в рамках программы технической помощи МВФ. Кроме тесной работы вместе с Советником в разработке стратегии реформ, различных мер и установления их последовательности, Казначейство использовало его услуги также при подготовке детальных инструкций для всех процедур с целью поддержки последовательных шагов реформ. Присутствие Советника МВФ, вначале в качестве постоянного Советника, а позже во время его визитов в Казахстан, с самого начала процесса реформ до стадии реализации полной функциональности Системы информационного управления государственными финансами, обеспечило преемственность и последовательность технической поддержки. Проект модернизации Казначейства, который осуществлялся при помощи Всемирного Банка, также критически содействовал процессу реформ, как в плане финансирования, так и технической помощи. Один и тот же менеджер проекта от Всемирного банка был вовлечен в проект с самого начала и помог руководству преодолеть ряд процедурных и технических проблем. Он также оказал большую помощь руководству в наблюдении за графиком работ, определении затрат по проекту и обеспечении качества работ.

Основной персонал Казначейства прошел обучение по системе классификации Системы государственных финансов (СГФ) и функциям казначейства в Объединенном Венском Институте. Это помогло укрепить базовые знания и уровень уверенности участников в процессе реформ. Обучение в международных организациях получило высокую оценку со стороны Казахстанского руководства. Что очень важно, обученный персонал, как правило, продолжал выполнять свои бюджетные и казначейские функции.

В течение всего процесса реформ Министерство финансов пользовалось услугами международных консультантов. Эти консультанты особенно активно участвовали в разработке дизайна, определении спецификаций и присуждении контрактов в рамках Системы информационного управления государственными финансами, и предоставили технические знания, которых в то время не хватало. Консультанты дополняли также работу постоянного Советника МВФ и работу Всемирного Банка, обеспечивая внешний контроль над качеством работы, которая выполнялась Министерством финансов и Казначейством. Министерство финансов тесно и активно следило за выполнением контракта на консалтинговые услуги. Когда было обнаружено, что у некоторых консультантов, работавших по контракту, отсутствовала достаточная квалификация, компании было предложено либо заменить их, либо оказаться перед необходимостью расторжения контракта.

Многие страны не смогли эффективно воспользоваться умениями и опытом советников, предоставляемых международными организациями. Очень часто у стран нет ясной стратегии относительно роли советника в процессе реформ. Кроме этого, многие страны неохотно нанимают внешние консалтинговые компании по причине высокой стоимости консультантов. Опыт Казахстана ясно показывает, что затраты на консультантов с лихвой окупаются, учитывая то, что обеспечивается специализированное и активное управление всего проекта, включая контракт на консалтинговые услуги.

Во многих программах казначейских реформ, вслед за пересмотром рабочих процессов не следуют усилия по проведению обучения и объяснению смысла этих реформ. Это часто приводит к отсутствию понимания либо поддержки со стороны министерств и ведомств. В таких случаях попытки пересмотра существующей методологии или процедур наталкиваются на большое сопротивление.

Казначейство Казахстана осознало важность вовлечения всех участников процесса реформ с самого раннего этапа. Вслед за всеми основными инструкциями по новым рабочим процедурам Казначейства следовали обширные теоретические и рабочие семинары с целью распространения информации о их причинах и новой методологии. Такой подход смог привлечь на свою сторону исполняющие министерства и сделать их отзывчивыми партнерами. Это также привело к большему пониманию необходимости изменений со стороны заинтересованных сторон. Бюджетный департамент в Министерстве финансов, а также Национальный банк Казахстана, были сильными позитивными силами в процессе реформ. В других странах оппозиция внутри Министерства финансов и центрального банка привела к тому, что процесс реформ сошел с рельс.

На протяжении всего процесса реформ Министерство финансов обеспечивало эффективное осуществление необходимых изменений в законодательстве и ведомственных функциях. Это та область, где при реализации казначейских реформ во многих странах наблюдается большая слабость. Общей для всех ошибкой является попытка избежать конфликтов путем принятия юридических и институциональных документов, позволяющих двусмысленное толкование.

Так как Казначейство начало расширять круг своих операций, оно нуждалось в соответствующих финансовых ресурсах и инфраструктуре. Казначейство, в основном, было активизировано благодаря тому, что Национальный банк решил отказаться от своих розничных банковских операций, и перевел свои районные расчетно-кассовые центры вместе с офисным оборудованием, включая компьютеры и избыточный персонал, имеющий опыт в государственных операциях, в Казначейство. Министерство финансов выделило также финансовые ресурсы из бюджета для того, чтобы покрыть дополнительные затраты на расширение Казначейства. Было также предоставлено своевременное финансирование из займа технической помощи МБРР для краткосрочного усиления существовавшего прикладного программного обеспечения и заполнения пробелов в компьютерном оборудовании. Полная Система информационного управления государственными финансами также в основном финансировалась за счет займа МБРР.

Одной из наиболее распространенных ошибок в процессе казначейских реформ является предположение, что они могут быть осуществлены персоналом, который не занят в нем полный рабочий день, а совмещает это с другими функциями или работниками, адекватно не обученными выполнению новых функций. В Казахстане за реализацию большинства реформ отвечала рабочая группа, занятая на проекте полный рабочий день. Казначейские реформы включали также обширное обучение и развитие персонала. Этот элемент является абсолютно необходимым для реализации и обеспечения устойчивости выгод от реформ. Многие страны сильно недооценивают важность этого, подрывая, таким образом, весь процесс реформ.

Когда проект достиг критической фазы после подписания контракта с победившим участником тендера, Казначейству повезло с тем, что управление проектом было передано старшему должностному лицу, работавшему ранее в Бюджетном департаменте и имевшему непосредственный практический опыт в бюджетных реформах. Ее опыт в бюджетной сфере и понимание задач Казначейства оказали огромную помощь в управлении проектом в течение периода стремительных изменений.

Современная техника управления проектом.

Как уже было сказано, существует устоявшаяся международная практика относительно разработки и закупки сложных информационных систем и общего управления проектами. Казахстанское руководство применило эту практику и извлекло из этого большую выгоду. Хотя эта практика хорошо известна и широко применяется странами ОЭСР (Организации но экономическому сотрудничеству и развитию), страны с переходной экономикой часто предпочитают не следовать международной практике, особенно в плане поддержки местных компаний или заинтересованных групп. Это заканчивалось в ряде случаев полным провалом проекта.

В Казахстане образование Координационного совета с большими полномочиями и рабочей группы Казначейства обеспечило вовлечение в проект различных органов и должностных лиц и облегчило своевременное реагирование на ключевые вопросы реформ. Использование международной консалтинговой фирмы заполнило пробелы знаний и умений в Казначействе при разработке дизайна окончательной системы, подготовке функциональных спецификаций, формулировании проекта, решении вопросов контроля над качеством работы и администрировании контракта на решение информационных технологий.

С самого начала проекта присутствовал План реализации проекта, выполненный на самом высоком уровне, с привязанными по времени графиками для различных видов работ по различным компонентам проекта с использованием метода последовательного критического анализа. За этим последовали детальные рабочие графики для каждого компонента плана по мере того, как проект поступательно развивался. Контроль над выполнением графиков осуществлялся Рабочей группой Казначейства, а Отдел по реализации проекта контролировал затраты по проекту, осуществлял администрирование контрактов и поддерживал связь с Всемирным Банком. Когда возникали задержки, вызванные факторами, не подлежавшими компетенции персонала по проекту, происходила реалистическая переоценка графиков работы и ее сроков и пересмотр Плана реализации проекта.

Сильный упор на устойчивость проекта.

Основным фактором риска, о котором Казначейство постоянно помнило, была устойчивость новой системы, которую необходимо было обеспечить после того как подрядчик закончит выполнение контракта. Для достижения этой цели критически важным является повышение уровня знаний персонала Казначейства. С самого начала проекта существенное внимание уделялось учебному компоненту проекта. Кроме этого Казначейство сформировало Группу реализации проекта Казначейства с целью взаимодействия с персоналом подрядчика, работающим по проекту при разработке и тестировании прикладного программного обеспечения. Группа реализации проекта является сейчас центром управления новой Системой информационного управления государственными финансами. Вместе с повышением уровня знаний и умений Группы реализации проекта, Консалтинговая фирма (нанятая в начале осуществления проекта) прекратила свою работу на проекте в ноябре 2000 г. Сейчас имеются планы увеличения числа персонала, работающего на новой системе путем привлечения персонала, работающего в других подразделениях Казначейства и перевода работников из других подразделений в Группу реализации проекта с тем, чтобы как можно большее число людей умело обращаться с новой системой. С целью сохранения высококвалифицированного персонала на проекте им предлагается также дать материальные стимулы. Процесс казначейских реформ был начат в 1994 г. Министерство финансов планирует закончить внедрение новой Системы информационного управления государственными финансами к середине 2003 г. Будет реалистическим предположить, что уйдет год или два на то, чтобы Казахстан полностью реализовал весь потенциал новой казначейской системы. Это показывает, что весь процесс реформ займет около 9 лет. Ключевым вопросом является то, разумные ли это сроки для такого процесса реформ или их можно сократить.