161910 (Принципы бюджетного устройства в унитарных и федеративных государствах), страница 2

В самом общем виде можно выделить два типа моделей – децентрализованные (конкурентные) и кооперативные.

Децентрализованные модели обладают следующими основными особенностями:

1. Из трех главных функций государственных органов власти и управления - макроэкономической стабилизации, перераспределения национального дохода и производства государственных товаров и услуг (обычно последняя называется функцией распределения ресурсов) - первые две чаще всего (в крайнем случае - полностью) относятся к сфере деятельности центрального правительства, а третья делится между тремя уровнями власти, но считается важнейшей в деятельности субнациональных правительств, что в целом соответствует оптимальной теоретической модели бюджетного федерализма.

2. Наделение полномочий по налогообложению разных уровней власти происходит в соответствии с указанным распределением функций. Налоговыми источниками центрального бюджета становятся такие виды налогов, как подоходные на физических и юридических лиц, а также акцизное и таможенное обложение, тогда как субнациональные бюджеты довольствуются второстепенными источниками - налогами на товары и услуги, имущество и земельные участки.

3. Признается высокая степень финансовой независимости и самостоятельности региональных властей. Это фактически может привести к отказу центрального правительства от контроля за бюджетной деятельностью региональных органов, безразличному отношению к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствию ответственности по их долгам. Финансовым обеспечением независимости и самостоятельности регионов служит предоставление им права совместного (федерально-регионального) использования налоговых баз. Иногда они имеют возможность вводить любые налоги, кроме тех, которые могут нарушать межрегиональную и внешнюю торговлю государства. Проблема устранения острых горизонтальных диспропорций решается главным образом путем предоставления целевых грантов, которые обычно выражаются в форме прямых трансфертов нуждающимся категориям населения.

Примером децентрализованной модели служит американский вариант бюджетного федерализма. Более широкое распространение в мире получила не децентрализованная, а кооперативная модель бюджетного федерализма, для которой характерны:

- сравнительно более широкое участие региональных властей в перераспределении национального дохода и макроэкономической стабилизации, что ведет к более тесному бюджетному сотрудничеству региональных и центральных государственных структур;

- повышение роли региональных властей в системе распределения налоговых доходов, в том числе и национальных;

- активная политика горизонтального бюджетного выравнивания, повышенная ответственность центра за состояние региональных государственных финансов, уровень социально-экономического развития территорий, что ведет к усилению контроля со стороны центра и некоторому ограничению самостоятельности региональных властей. В крайнем случае, это может выражаться в высокой степени централизации управления и превращении региональных властей фактически в агентов центральных структур.

Кооперативные модели бюджетного федерализма используют многие европейские государства и, прежде всего скандинавские страны.

В чистом виде не существует ни кооперативного, ни конкурентного федерализма. Доминирование принципов конкуренции или кооперации в построении федеративных отношений зависит от исторических условий.

Необходимость решать общенациональные задачи (участвовать в войнах, обустраивать страну после войны, развивать общенациональную инфраструктуру, осуществлять масштабные социальные проекты и т. д.) делает более адекватной кооперативную модель федерализма, тогда как для обеспечения устойчивых темпов экономического роста, учета местной специфики в организации общественного сектора, проведения масштабных институциональных реформ следует предпочесть принципы конкурентного федерализма.

В 90-х годах сформировалась теория «федерализма, сохраняющего рынок» («market-preserving federalism»), согласно которой эффективным механизмом формирования рыночной экономики и стимулирования экономического роста является оптимальная децентрализация бюджетной системы может послужить

По мнению В.С. Назарова ссновными параметрами названной модели являются:

1. Региональная автономия. Региональным властям принадлежит приоритетное по сравнению с федеральным центром право регулирования региональной экономики. Кроме того, региональные власти имеют достаточно доходных источников для исполнения своих расходных обязательств.

2. Общенациональный рынок. Федерация имеет достаточно полномочий, чтобы создать и поддерживать единый национальный рынок товаров и услуг. Единство общенационального рынка подразумевает отсутствие барьеров по перемещению капитала и трудовых ресурсов между регионами, отсутствие внутренних торговых барьеров, использование одной валюты во всех регионах.

Иногда понятие «общий рынок» имеет расширительное толкование, предусматривающее помимо выше перечисленных черт еще и некоторую унификацию налогообложения и процентных ставок.

3. Жесткие бюджетные ограничения. Федеральный центр не должен создавать у регионов иллюзий, что в случае их непродуманной финансовой политики им гарантирована помощь за счет федерального бюджета. На федеральном уровне устанавливаются ограничения для субнациональных заимствований и/или разрабатывается процедура банкротства региональных властей.

4. Институционализация полномочий. Разделение полномочий между уровнями государственной власти четко закрепляется в Конституции или в иных нормативно-правовых актах, одностороннее изменение которых невозможно ни со стороны федерального центра, ни со стороны регионов [23, с.121].

1.3 Принципы бюджетного устройства в федеративных и унитарных государствах

Термин «федерация» происходит от латинского слова «foederare» – объединять, укреплять союзом. В отличие от унитарного государства, которое состоит в основном из административно-унитарных единиц, составными частями федерации являются государства-члены или государственные образования. В результате этого получается многоуровневая структура с автономными уровнями (относительно независимыми), где обязательно присутствует иерархия органов управления.

Согласно главе 5 Бюджетного кодекса Российской федерации бюджетная система Российской Федерации основана на принципах:

1. Принцип единства бюджетной системы Российской Федерации означает единство бюджетного законодательства Российской Федерации, принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, форм бюджетной документации и бюджетной отчетности, бюджетной классификации бюджетной системы Российской Федерации, санкций за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, единый порядок установления и исполнения расходных обязательств, формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, ведения бюджетного учета и составления бюджетной отчетности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и бюджетных учреждений, единство порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

2. Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации означает закрепление в соответствии с законодательством Российской Федерации доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов за бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, а также определение полномочий органов государственной власти (органов местного самоуправления) и органов управления государственными внебюджетными фондами по формированию доходов бюджетов, источников финансирования дефицитов бюджетов и установлению и исполнению расходных обязательств публично-правовых образований.

Органы государственной власти (органы местного самоуправления) и органы управления государственными внебюджетными фондами не вправе налагать на юридические и физические лица не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий.

3. Принцип самостоятельности бюджетов означает:

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно обеспечивать сбалансированность соответствующих бюджетов и эффективность использования бюджетных средств;

– право и обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Кодексом;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления устанавливать в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах налоги и сборы, доходы от которых подлежат зачислению в соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом самостоятельно определять формы и направления расходования средств бюджетов (за исключением расходов, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет межбюджетных субсидий и субвенций из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации);

– недопустимость установления расходных обязательств, подлежащих исполнению за счет доходов и источников финансирования дефицитов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также расходных обязательств, подлежащих исполнению одновременно за счет средств двух и более бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, за счет средств консолидированных бюджетов или без определения бюджета, за счет средств которого должно осуществляться исполнение соответствующих расходных обязательств;

– право органов государственной власти и органов местного самоуправления предоставлять средства из бюджета на исполнение расходных обязательств, устанавливаемых иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, исключительно в форме межбюджетных трансфертов;

– недопустимость введения в действие в течение текущего финансового года органами государственной власти и органами местного самоуправления изменений бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) законодательства о налогах и сборах, законодательства о других обязательных платежах, приводящих к увеличению расходов и (или) снижению доходов других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации без внесения изменений в законы (решения) о соответствующих бюджетах, предусматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов;

– недопустимость изъятия дополнительных доходов, экономии по расходам бюджетов, полученных в результате эффективного исполнения бюджетов.

4. Принцип равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований означает определение бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, установление и исполнение расходных обязательств, формирование налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, определение объема, форм и порядка предоставления межбюджетных трансфертов в соответствии с едиными принципами и требованиями.

Договоры и соглашения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами государственной власти и органами местного самоуправления, не соответствующие настоящему Кодексу, являются недействительными.

5. Принцип полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов означает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах.

Принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов.

При составлении, утверждении и исполнении бюджета уполномоченные органы должны исходить из необходимости минимизации размера дефицита бюджета.

6. Принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

7. Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что расходы бюджета не могут быть увязаны с определенными доходами бюджета и источниками финансирования дефицита бюджета, если иное не предусмотрено законом (решением) о бюджете в части, касающейся:

– субвенций и субсидий, полученных из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;