161390 (Налоговый потенциал (на примере Орловской области)), страница 2

Налоговые отношения регулируются не только законами, но и подзаконными актами. Однако только закон налагает на налогоплательщика соответствующие обязанности. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, исполнительные органы местного самоуправления, а также органы государственных внебюджетных фондов издают нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, только в случаях, предусмотренных законодательством о налогах и сборах. Эти акты не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах.

Вопрос о налоговом законодательстве — это не только вопрос о видах нормативных правовых актов, но и об отношениях, подлежащих урегулированию именно актами конкретного вида. По форме налоговое законодательство является совокупностью актов законодательных (представительных) органов. По содержанию налоговое законодательство является совокупностью норм, регулирующих вопросы налогообложения и сборов, отнесенные Конституцией РФ к ведению законодательных (представительных) органов власти.

Таким образом, налоговое законодательство состоит из комплекса налоговых норм, которые в совокупности образуют сложную систему, включающую акты федерального налогового законодательства, налогового законодательства субъектов РФ, налоговые нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Акты органов исполнительной власти не составляют законодательства о налогах и сборах.

1.2 Сущность налогового потенциала региона

В условиях формирования новой системы управления рыночной экономикой особое значение имеет создание рычагов и стимулов для повышения эффективности управления бюджетами на региональном и местном уровнях. Немалая часть проблем бюджета связана с точностью прогнозов его доходной части [13].

Как показывает практика формирования региональных бюджетов применяемые методы и подходы не гарантируют в достаточной мере объективное прогнозирование предстоящих поступлений в местные бюджеты и связаны с высоким уровнем неопределенности, что приводит к принятию неверных управленческих и финансовых решений

Как в теории, так и в практике, разработкам механизма бюджетное прогнозирования, как важного элемента финансового управления, в нашей стране незаслуженно мало уделяется внимания.

Подтверждением этого может служить факт отсутствия единых подходов к оценке доходных возможностей муниципальных образований в то время, как в условиях усиления роли местных органов управления в регулировании различных аспектов социально-экономической жизни в России, существенно возрастает значение объективных оценок их доходных возможностей и финансового самообеспечения.

В настоящее время финансовые ресурсы могут прогнозироваться субъектами РФ на основе экстраполяции ретроспективных данных о налоговых поступлениях, собранных муниципалитетами за базовый период, с корректировкой на индексы-дефляторы, «произвольно устанавливаемых и ежегодно меняющихся индивидуальных нормативов», то есть без учета доходных возможностей территорий.

Каждый субъект РФ считает будущие доходы самостоятельно и по своей «уникальной» методике, составленной на основе рекомендаций Минфина РФ, Минэкономразвития РФ с корректировкой на местные условия.

В рамках такого подхода регионы заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой базы. Поэтому подобная практика не способствует заинтересованности в мобилизации доходов в местные бюджеты и нагрузка по бюджетному регулированию в большей степени возлагается трансферты вышестоящих бюджетов.

Показатели собираемости налогов и налогового потенциала, на основе которых определяют задания по поступлению доходов бюджета, до сих пор не стали официальными показателями, они играют в бюджетном процессе лишь расчетно-справочную роль. Неопределенный статус этих показателей снижает легитимность бюджетного планирования, в то время как падение среднего показателя собираемости налогов на несколько пунктов влечет за собой увеличение бюджетного дефицита.

Поэтому прогнозирование доходов региональных и местных бюджетов требует совершенствования как методологии, так и методики а показатель налогового потенциала и собираемости налогов должны стать основополагающими инструментами бюджетно-налогового планирования[16] .

Следует определиться, что, же такое вообще налоговый потенциал.

В издании Всемирного банка «Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма» дано следующее определение: «Налоговый потенциал способность базы налогообложения в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая сумма поступлений как таковых)».

Шалюхина М.Н. по этому поводу пишет: «В широком смысле «налоговый потенциал» — это совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории. В более узком, практическом, смысле «налоговый потенциал» представляет собой максимально возможную сумму поступлений налогов и сборов, исчисленных в условиях действующего законодательства». На величину налогового потенциала территории оказывают влияние множество факторов — как объективных, так и субъективных. К первым относятся действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень и динамика действующих цен, объем и структура экспорта и импорта и т.д. К субъективным можно отнести состояние региональной налоговой политики, количество предоставляемых льгот, отсрочек и др. [12]

Серьезное влияние на достоверность оценки налогового потенциала оказывает значительный объем "теневого" оборота, который по данным из 25 разных источников достигает от 10% до 40% легального оборота. Проблема легализации "теневых" средств требует отдельного обсуждения и решения. Пока же "теневой" сектор может рассматриваться только как перспективный для налогообложения по мере совершенствования законодательства и усиления контроля за его соблюдением.

О.В. Богачева однозначно определяет налоговый потенциал как потенциальный бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых на всей территории страны условий налогообложения (т.е. путем стандартизации налоговых баз и ставок) [7] .

1.3 Теоретические аспекты определения налогового потенциала

В настоящее время существует множество методик определения налогового потенциала регионов: от сравнительно простых, до очень трудоемких.

Налоговый потенциал региона можно рассматривать с нескольких точек зрения:

1. С точки зрения налоговой компетенции разных уровней власти, как это предполагается в определении Всемирного банка. То есть можно ставить вопрос о региональном потенциале налогов, устанавливаемых федеральными (региональными, местными) органами власти.

2. С точки зрения фактически поступивших налоговых платежей в разные уровни бюджетов. Речь здесь идет о потенциале налогов (или их распределяемой доли) в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев на территории данного региона. Иначе говоря, налоговый потенциал региона представляет собой сумму налогового потенциала федерального и регионального бюджетов. В данном случае под региональным бюджетом понимается консолидированный бюджет региона.

3. С точки зрения совокупного потенциала региона, т.е. суммарного потенциала в смысле пункта 1 или пункта 2, которые, естественно равны между собой.

Вместе с существованием различных взглядов на содержание налогового потенциала, существует и несколько показателей оценки налогового потенциала, в частности:

• применяются показатели доходов, фактически собранных в регионе,

• показатели среднедушевых доходов населения.

Могут быть использованы и другие методы оценки с помощью показателя уровня совокупных налогооблагаемых ресурсов и показателя валового регионального продукта (ВРП).

На сегодняшний день в практике работы налоговых органов понятие «налоговый потенциал региона» пока не используется. Вместе с тем, назрела реальная потребность создания механизма установления обоснованных заданий по мобилизации налогов и сборов в бюджетную систему, а также механизма оценки эффективности работы налоговых органов.

На наш взгляд решению этой задачи способствовало бы предложенное Шалюхиной М.Н. заполнение так называемого «Налогового паспорта региона», который содержит комплексную характеристику налогового потенциала и налоговой нагрузки региона. Разработка формы паспорта сейчас проводится Министерством РФ по налогам и сборам при активном участии территориальных инспекций. Пока же в аналитической работе и при планировании налоговыми органами используются такие показатели, как «объем начисленных и фактически поступивших в отчетном периоде налогов и сборов», а также показатель «отношение фактически поступивших платежей к объему ВРП».

По мнению М.Н. Шалюхиной, оценка налогового потенциала только по показателю «фактически поступивших платежей» не совсем объективна, так как существует разрыв между фактически собранными и исчисленными согласно действующему налоговому законодательству налогами. Этот разрыв обусловлен рядом причин; финансовым состоянием налогоплательщиков (платежеспособностью), уровнем их налоговой грамотности и налоговой дисциплины, результативностью работы налоговых органов по контролю за соблюдением налогового законодательства и т.д. [13] Рад ученых-экономистов считают, что в настоящее время в России в качестве меры фискального потенциала регионов используются ряд показателей доходов, таких как:

- фактически собранных в базовом году;

- во-вторых, может применяться показатель среднедушевых доходов населения, который, несомненно, является базовым, основным показателем относительного уровня фискального потенциала. Показатель подушевого дохода уже давно и широко используется в качестве относительной меры фискального потенциала во многих странах мира;

- в-третьих, возможно измерение фискального потенциала с помощью показателя валового регионального продукта (ВРП);

- четвертым показателем является уровень совокупных налогооблагаемых ресурсов (СНР) региона;

- в-пятых, измерение фискального потенциала возможно с помощью так называемой «репрезентативной налоговой системы»;

- и, наконец, предлагается шестой способ измерения фискального потенциала, в котором метод репрезентативной налоговой системы сочетается с использованием регрессионного анализа.

О. Шандиров предлагает измерять налоговый потенциал следующей формулой:

где к — количество компонентов налогооблагаемой базы физических и юридических лиц (налог на прибыль, НДС и др.);

m — количество налогоплательщиков (физических и юридических лиц);

Pjk — налогооблагаемая база j-ro налогоплательщика по к-му компоненту;

Njk — налоговая ставка по k-му компоненту налогооблагаемой базы j-ro налогоплательщика;

djk — удельный вес налоговых поступлений, остающихся в распоряжении региона по конкретному компоненту налогооблагаемой базы j-ro налогоплательщика [13].

Более подробно рассмотрим методику расчета налогового потенциала, предлагаемую начальником отдела финансово-кредитной политики комитета экономики администрации Амурской области.

В ее работе была предпринята попытка разработки методики прогноза доходных возможностей территорий на основании показателя налогового потенциала с учетом уровня и структуры экономического развития данной территории.

Предлагаемая методика опирается на использование показателей, объективно измеряющих доходные возможности региона на основании налоговых баз с использованием определенной формулы.

Причем доходы определяются не по фактическим поступлениям за предыдущие годы при сложившемся уровне собираемости, а в зависимости от размера налоговых баз.

Оценка налогового потенциала по рассматриваемой методике осуществляется в следующей последовательности:

1. Определяется перечень основных и прочих налогов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала. По основным видам налогов расчет налогового потенциала проводится с помощью метода репрезентативной системы налогов.

2. Производится расчет налоговой базы на планируемый год по каждому виду основных налогов в соответствии с налоговым законодательством РФ.

3. Налоговый потенциал по основным видам налогов на планируемый год может быть рассчитан по следующей формуле:

где НП — налоговый потенциал по основным видам налогов,

PC⁰ — средняя репрезентативная ставка налога вида о,

Кс° — коэффициент собираемости налога вида о в среднем по субъекту. Средняя репрезентативная налоговая ставка по основным видам налогов рассчитывается по каждому налогу отдельно по формуле:

где PC⁰ — средняя репрезентативная налоговая ставка по налогу о, НС⁰ — исчисленные налоговые сборы по основному налогу о, НБ° — налоговая база налога о

Коэффициент собираемости по каждому из основных видов налогов рассчитывается на основе фактических показателей базового года по формуле:

где ФП^и — фактическое поступление по налогу о по субъекту в базовом (текущем) периоде,

ИН° — исчисленные налоговые поступления по налогу о по субъекту в базовом (текущем) периоде.

1. Налоговый потенциал по прочим налогам исчисляется по формуле:

где НС^П — ожидаемые налоговые сборы по прочим видам налогов в текущем году