Консолидированный бюджет субъекта федерации выполняет функцию объединения бюджетных показателей территории. Именно в консолидированном бюджете субъекта федерации и находят своё отражение условия сбалансированности доходов и расходов в целом по бюджету субъекта Федерации, а также результаты разработки и реализации бюджетно-финансовой политики в регионе.

2. Консолидированный бюджет субъекта Российской Федерации и бюджетный федерализм. Налоги в системе источников формирования доходов консолидированного бюджета региона

2.1 Особенности консолидированного бюджета субъекта федерации в системе бюджетного федерализма России

В России формально существует классическая трехуровневая бюджетная система, состоящая из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации (собственно региональных бюджетов) и местных (муниципальных) бюджетов. Однако эта «простая» схема требует существенной оговорки. Дело в том, что под бюджетами субъектов Российской федерации зачастую понимается (в том числе - в законодательных актах) консолидированный бюджет региона, включающий как собственной региональный (областной, краевой, республиканский), так и местные бюджеты. В такой трактовке бюджетная система России становится двухуровневой, что в принципе соответствует реальному положению дел: большинство муниципальных образований (за

исключением крупных городов) в настоящее время не имеет сколько-нибудь значимой финансовой самостоятельности и их бюджеты де-факто являются структурными частями единого (консолидированного) бюджета субъекта Федерации. Априорно подразумевается, что система бюджетных отношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации должна основываться на принципах бюджетного федерализма как в большинстве развитых федеративных государствах.

Прежде чем приступить к исследованию отношений бюджетного федерализма, обратимся к толкованию самого определения. Надо сказать, что здесь мы столкнулись с известным множеством трактовок, подчас взаимоисключающих. Дело в том, что в мировой и отечественной литературе до настоящего момента нет четкого определения понятия бюджетного федерализма как экономической категории. Однако очевидно, что имевшие место в начале века дискуссии о границах между общественным и частным, централизацией и децентрализацией, породившие формирование современной бюджетной политики, стали, соответственно, основой теоретических исследований бюджетного федерализма. Аргументы берут свое начало в различии традиционных экономических учений. В данном вопросе мы поддерживаем точку зрения экспертов проекта «Tacis», считающих, что отправной точкой для развития теоретических разработок вопросов бюджетного федерализма послужили исследования австрийца Хайека (Hayek), выделившего в 30-х годах двадцатого века «экономическое значение рыночного федерализма». Того же мнения придерживаются некоторые исследователи бюджетного федерализма в Оксфордском университете. При этом они отмечают, что практика развития модели бюджетного федерализма имеет большую историю, чем теория: бюджетные устройства таких стран, как Англии и США, уже к началу 19 века имели определенные признаки бюджетного федерализма.

В современном научном знании сложившаяся система взглядов позволяет, на наш взгляд, вывести два основных подхода к пониманию и определению «бюджетный федерализм»: правовой и экономический.

При правовом подходе сущность бюджетного федерализма состоит в нормативно-законодательном определении налоговых и бюджетных взаимоотношений бюджетов всех уровней при условии соблюдения принципа относительного равноправия нижестоящих бюджетов в отношениях с вышестоящими. Такое определение бюджетного федерализма можно найти, например, в современном справочнике по территориальному управлению экономикой. При этом считается, что наличие федеративного устройства государства с необходимостью влечет за собой применение системы бюджетного федерализма в финансовой сфере, а, соответственно, унитарное государство может иметь только унитарную бюджетную систему⁴.

Экономический подход сводит понимание бюджетного федерализма к принципу организации баланса экономических интересов властей трех уровней бюджетной системы по формированию и использованию финансовых ресурсов при возможности автономного функционирования бюджетов отдельных уровней⁵. При этом четкой взаимосвязи между типом государственного устройства и обусловленностью применения принципа бюджетного федерализма нет.

Последний подход представляется более конструктивным с той точки зрения, что тип государственного устройства не является критерием использования или неиспользования принципа бюджетного федерализма.

Представляется целесообразным разделить понятия «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения». Межбюджетные отношения - это часть финансовых отношений, характеризующая способы и пропорции разделения доходов и расходов, а также различные формы их взаимодействия; другими словами это органически составная часть каждой бюджетной системы, независимой от формы государственного устройства. Отношения бюджетного федерализма раскрывают сущность межбюджетных отношений и одновременно сложившийся характер взаимодействия властей.

Развивая данную идею, бюджетный федерализм можно определить как экономическое понятие, характеризующее взаимоотношения органов власти по поводу организации движения финансовых централизованных потоков в рамках бюджетного устройства на основе разграничения расходных полномочий и ответственности, подкрепленные соответствующими источниками финансирования. В заданной системе отношений целесообразно выделить восходящие денежные потоки, поступающие в виде платежей (отчислений) в федеральный бюджет из бюджетов субъектов федерации, и нисходящие денежные потоки, обеспечивающие финансирование предприятий и учреждений федеральной собственности, социальные программы, управление, оборону и т.п., а также направляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования их доходной базы.

Таким образом, данный аспект выступает в качестве материальной основы, создающей условия для реализации государственных задач (в том числе политических) в рамках бюджетного устройства. А из этого следует, что экономическая эффективность в рамках бюджетного федерализма - это создание стимулов для рационального использования централизованных потоков финансовых ресурсов властями разных уровней, социальная справедливость - обеспечение на всей территории страны определенного минимума социальных гарантий. Задача экономистов - определить приоритеты бюджетного федерализма сообразно сложившимся условиям хозяйствования на каждом этапе развития страны.

Целый ряд изменений, произошедших в характере отношений между бюджетами различных уровней в новой России, с начала процесса преобразований, выглядят довольно обнадеживающими на бумаге. Прежняя система, характеризовавшаяся практически полной централизацией налогово-бюджетной политики и полномочий, связанных с поступлениями и расходами, быстро превращается в систему, в рамках которой соотношения между федеральным и консолидированными региональными бюджетами все больше соответствуют аналогичным показателям, характерным для многих других развитых федераций. Гораздо более единообразные правила и условия в большинстве регионов приходят на смену хаотичным двусторонним соглашениям, характерным для первых лет переходного периода. В то время как в прошлом политика в отношении федеральных трансфертов характеризовалась недостаточной ясностью и прозрачностью, недавние реформы, проводимые с целью решения этих проблем, оказались по крайней мере частично успешными.

Тем не менее, несмотря на определенные успехи, достигнутые в процессе реформ, фактическое состояние бюджетных отношений в рамках Российской Федерации продолжает характеризоваться беспорядочностью и представлять собой основной фактор, препятствующий успешным экономическим преобразованиям. Несмотря на то что на бумаге бюджеты субнациональных органов выглядят довольно значительными, официальная система бюджетных отношений в рамках федерации остается в значительной степени централизованной, причем значительная доля поступлений и расходов региональных и местных органов регулируется законами и правилами, принимаемыми вышестоящими уровнями органов государственного управления. Четко прослеживается противоречие между этой высокой степенью централизации официальной системы и значительной фактической автономией, предоставленной субнациональным органам в течение периода реформ. Более того, в своей совокупности все эти законы и правила являются настолько обременительными, что применение их на практике часто не представляется возможным. Эти противоречия оборачиваются множеством издержек для российской экономики и процесса реформ. Во-первых, они создали такие условия, при которых должностные лица субнациональных органов государственной власти фактически могут самоустраниться от выполнения многих официальных обязанностей по управлению бюджетом. Во-вторых, такая ситуация заставляет субнациональные органы осуществлять свои фактические полномочия в процессе проведения налогово-бюджетной политики в основном с использованием средств, не предусмотренных официальной системой отношений между бюджетами разных уровней. В этой связи важными инструментами политики являются различные денежные суррогаты, внебюджетные фонды и счета, неплатежи, прямое участие в экономических организациях и накопление задолженности на уровне субнациональных органов. Кроме того, неофициальный характер таких мер политики в сочетании с низким уровнем заработной платы государственных служащих создает условия для коррупции. И наконец, при таком положении вещей нет достаточных стимулов, которые могли бы заинтересовать субнациональные органы в проведении экономической политики, в значительной степени стимулирующей предпринимательскую деятельность и инвестиции.

Если официальный порядок распределения поступлений между федеральным бюджетом и консолидированными региональными бюджетами по крайней мере приближается к определенной степени единообразия для большинства субъектов федерации, это пока еще не наблюдается в отношениях между региональными и местными органами государственной власти. Региональные администрации продолжают устанавливать в значительной степени дифференцированные нормы поступлений, причитающихся бюджетам местных органов. Эти нормы становятся также все более нестабильными и постоянно корректируются в целях выравнивания доходов; такой процесс ведет к снижению эффективности стимулов, способствующих ответственному управлению бюджетом на местном уровне.

Проблемы, связанные с бюджетными отношениями в рамках федерации и искаженной структурой стимулов на региональном и местном уровнях, столь же очевидны в процессе исполнения официального бюджета. Наметившаяся тенденция, для которой характерны возрастающая несбалансированность бюджета на субнациональном уровне, задолженность и гарантии по займам привела к тому, что в результате кризиса в августе 1998 года многочисленные регионы оказались в целом неплатежеспособными. Согласно официальным данным, дефицит консолидированного регионального бюджета постепенно достиг 1,4 процента ВВП в 1997 году, а затем сократился до 0,3 процента в 1998 году в условиях гораздо более строгих ограничений в отношении заимствования. Однако этот показатель сбалансированности бюджета не отражает подлинных масштабов проблемы дефицита. Основными средствами исполнения субнациональных бюджетов (на кассовой основе) являются секвестр расходов или накопление задолженности по бюджетным платежам. Показатель дефицита консолидированных региональных бюджетов, рассчитанный с использованием альтернативного метода начислений с вычетом суммы задолженности по налоговым платежам и с прибавлением задолженности по платежам из бюджета, в том числе по расходам по вышеупомянутым 25 наиболее важным категориям, порученным федеральным правительством, превышал 5,5 процента ВВП в каждый год периода с 1996 по 1998 год.

2.2 Доходы консолидированного бюджета субъекта федерации как объект планирования и управления

Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации под доходами бюджета понимаются денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления. Форма образования и расходования фонда денежных средств, поступивших в распоряжение государства и местного самоуправления, известна как бюджет. Отличительной чертой бюджета является его плановое начало. Поэтому составление бюджета по доходам есть не что иное, как планирование поступающих в распоряжение органов государственной власти и местного самоуправления денежных средств во времени.

В сегодняшних быстроменяющихся условиях планирование можно классифицировать как достаточно рискованный вид деятельности. Дело в том, что доходы бюджета в момент их осуществления могут существенно отличаться от предполагаемых плановых значений. Поток поступлений не может быть спланирован вполне точно, поскольку нет и не может быть полной определенности относительно будущего. И чем продолжительнее плановый период (а это, к примеру, неминуемо при переходе к среднесрочному бюджетному планированию), тем ниже степень определенности и выше риск наступления непредвиденных событий.

Сказанное выше, подчеркивает актуальность изучения доходов как объекта бюджетирования. Для повышения эффективности бюджетного планирования необходимо иметь представление, насколько данный объект стабилен, предсказуем, управляем; какие события могут негативно повлиять на поступление доходов бюджета и как эти события можно предупредить. Другими словами, необходимо иметь представление о рисках, возникновение которых возможно как в ближайшем, так и в отдаленном будущем.