160362 (Бюджетная политика РФ), страница 3

2.2. Зависимость бюджетной политики от внешней конъюнктуры. Стабилизационный Фонд

Уже несколько лет в центре внимания находится вопрос о зависимости российской экономики от колебаний внешней среды и возникающих в связи с этим проблемах, т. к. проблема макроэкономической безопасности накладывает определенные ограничения на бюджетную политику.

Основным фактором нестабильности внешней среды являются резкие колебания мировых цен на экспортируемые нашей страной товары, и прежде всего цен на нефть. Отклонение от средних цен составляло в отдельные годы: для нефти – от -42 до +50%, для газа – от – 32% до +23%, для черных металлов – от -33 до +63%. В 2005 г. цены на нефть превысили средний уровень более чем вдвое, на газ – на 66%.¹¹

Зависимость российской экономики от внешней среды определяется ее сырьевой ориентацией. В 2004–2005 гг. углеводороды и металлы обеспечивали более ¾ стоимости российского товарного экспорта, а доля налогов нефтегазового комплекса составила около 30% всех доходов бюджетной системы.¹²

Колебания экспортных цен на сырьевые товары приводят к нестабильности доходов бюджета, что требует частого пересмотра либо величины государственных расходов, либо налоговых ставок, либо размеров заимствований.

Кроме того, следует учитывать непредсказуемость изменения сырьевых цен. Из приведенной ниже таблицы будет видно, что фактические цены на нефть в последние годы не совпадали с прогнозами, использовавшимися при составлении бюджетов. Поэтому и основные макроэкономические показатели серьезно отклонялись от ожидаемых значений.

Существует налогово-бюджетная политика, сглаживающая внешние колебания. Она исходит из того, что внешняя среда воздействует на бюджетную политику путем влияния на бюджетные доходы. Ухудшение конъюнктуры приводит к замедлению роста экономики и снижению поступлений в бюджет. С другой стороны, доходы, связанные с благоприятной конъюнктурой, обычно подлежат повышенному налогообложению. Превышение фактических доходов над их стандартной величиной вследствие благоприятной конъюнктуры есть конъюнктурные доходы¹³. Соответственно, недобор доходов из-за неблагоприятной конъюнктуры – это конъюнктурные потери. При правильно выбранном базовом уровне за длительный период они должны в целом взаимно погашать друг друга.

Табл. 3. Прогнозные показатели, предусматриваемые законами о федеральном бюджете, и их фактические значения

Степень изъятия КД в бюджет во многом определяется их природой. Так, система налогообложения нефтяной отрасли была ориентирована на все большее изъятие КД, возникающих в нефтяной отрасли. В то же время в других отраслях КД изымаются главным образом посредством налога на прибыль, т.е. в бюджет попадает значительно меньшая их доля. Нефтяная же отрасль обеспечивает 84% суммарных КД экономики и 91% КД бюджета.

Стандартным инструментом сглаживания расходов при колебаниях поступлений в бюджет служит контрциклическая долговая политика: увеличение заимствований в фазе спада и их уменьшение в фазе подъема. Проведение данной политики в России обеспечило сравнительно стабильный уровень государственных расходов, кроме того, к положительным результатам можно также отнести уменьшение государственного долга, что само по себе ускоряет экономический рост благодаря уменьшению рисков. Так, в России в 2000–2005 гг. отношение внешнего долга к экспорту уменьшилось с 209 до 33%, чему соответствует повышение темпов роста на 1,5–2,5%.

Для обеспечения устойчивости конъюнктурных расходов в 2004 г. был создан Стабилизационный Фонд¹⁴. СФ определяется как «часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой на нефть, подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой».¹⁵ Формирование СФ происходило из двух источников: доходов, образуемых за счет превышения фактических цен на нефть над базовой и остатков средств федерального бюджета на начало соответствующего года. Однако СФ не выполнял одну из своих задач – стабилизация уровня жизни в стране. В России отмечается большой разрыв между уровнем производства на душу населения и качеством жизни, т.е. уровень жизни существенно ниже потенциально возможного.

В настоящее время в Бюджетном послании Президента России Федеральному собранию для обеспечения устойчивости бюджетных расходов независимо от конъюнктурных сырьевых цен предусматривается преобразование СФ в Резервный Фонд и Фонд будущих поколений.¹⁶

Резервный Фонд представляет собой часть средств федерального бюджета, подлежащих обособленному учету и управлению в целях осуществления нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов для финансового обеспечения указанного трансферта.¹⁷ Резервный Фонд формируется за счет нефтегазовых доходов федерального бюджета и доходов от управления Резервным Фондом.

Фонд будущих поколений должен аккумулировать доходы от нефти и газа, которые образуются в результате превышения доходов от нефтегазового сектора над отчислениями в Резервный Фонд и средствами, используемыми для финансирования расходов федерального бюджета.

2.3 Основные направления бюджетной политики 2006–2008 гг., ее итоги

2006 год стал переломным для бюджетного процесса России. В это время принимаются новые подходы в управлении финансами, происходит переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результаты. Многое в нашей стране делается впервые.

Впервые федеральный бюджет становится составной частью финансового плана, сформированного на три года.

Впервые вводятся разделения действующих и принимаемых обязательств государства. Это обеспечивает выполнение всех обязательств, в том числе – вытекающих из планируемых решений по повышению зарплаты работникам бюджетной сферы, пенсий, денежного содержания военнослужащих, поддержки экономического роста и укреплению национальной обороны и безопасности.

Впервые основой формирования бюджета становятся четко заданные цели и приоритеты государственной политики, а расходы бюджета увязаны с конкретными измеримыми результатами деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Бюджетная политика РФ строится на основании Бюджетного послания Президента РФ Федеральному собранию. Выделим стратегические цели этого послания на 2006–2008 гг. и проследим насколько успешно они были выполнены.

Главной целью Послания является повышение уровня и качества жизни населения. Государство должно способствовать повышению уровня доходов и занятости населения, росту сбережений. В сфере его прямой ответственности – повышение доступности и качества бюджетных услуг. Для достижения этой цели необходимо, прежде всего, обеспечить достойный и конкурентоспособный уровень оплаты труда работников образования, здравоохранения, культуры, других отраслей социальной сферы (табл. 4).

Табл. 4. Показатели роста заработной платы в бюджетной сфере

Основой для решения социальных проблем являются высокие темпы устойчивого экономического роста. Для достижения этого роста необходимо поддерживать макроэкономическую стабильность, совершенствовать налоговую систему. Благодаря этому будут созданы благоприятные условия для привлечения инвестиций и развития предпринимательства. Начиная с 2000 года Правительством Российской Федерации проводится политика снижения числа налогов и сокращения налоговой нагрузки на экономику, что позволяет предприятиям направлять сэкономленные средства на повышение зарплат своим работникам, создание новых рабочих мест, техническое перевооружение. В 2006 году предполагалось продолжить совершенствование налогового законодательства. В частности, предусматривается упрощение процедуры возмещения НДС при капитальном строительстве, а с 2007 года – при экспорте продукции. Расширяется перечень расходов, принимаемых к вычету при налогообложении прибыли. С 2006 года с 15 до 20 млн. рублей повышен верхний предел дохода для организаций малого бизнеса, имеющих право на упрощенный режим налогообложения. Отменяется налог на имущество, переходящее в порядке наследования. Будут введены налоговые льготы для инвесторов в особых экономических зонах. С 2007 года планируется дифференцировать ставки налога на добычу полезных ископаемых в зависимости от условий добычи нефти, что повысит инвестиционную привлекательность нефтедобывающей промышленности. Следует отметить, что на первое место все же выходит упрощение и повышение прозрачности налоговых процедур, т. к. ожидается, что реальное снижение для предприятий налогового бремени за счет этих мер окажется даже более значительным, чем прямая экономия средств при снижении налоговых ставок.

Необходимым условием для развития страны является обеспечение ее безопасности и обороноспособности, ведь социальный прогресс невозможен в стране, граждане которой страдают от военных конфликтов, преступлений и терроризма. В федеральном бюджете было предусмотрено увеличение расходов на реализацию Государственной программы вооружения на 59 млрд. руб. в 2006 г., 69 млрд. руб. – в 2007 г. и 83 млрд. руб. – в 2008 г. В результате этого планируется существенно повысить уровень обеспеченности воинских формирований современным вооружением и военной техникой.

Теперь перейдем к итогам бюджетной политики данного периода.

Начиная с 2000 года федеральный бюджет исполняется с превышением доходов над расходами, что позволило ликвидировать многолетние бюджетные долги перед гражданами по выплате зарплаты, пенсий и социальных пособий. Кроме того, были радикально снижены масштабы государственного долга (с более чем 100% ВВП в 1999 году до 9% ВВП к концу 2006 года).

В рамках налоговой реформы были снижены ставки основных налогов, все индивидуальные льготы, зачеты и отсрочки с налогоплательщиками остались в прошлом. Так, была введена единая ставка налога на доходы физических лиц в размере 13%, ставка налога на прибыль снижена с 35 до 24%, ставка НДС снижена с 20 до 18%. В результате принятых мер сократились масштабы уклонения от уплаты налогов, возросли налоговые поступления в бюджеты всех уровней.

Регулярное повышение зарплаты в бюджетном секторе и пенсий способствовали существенному сокращению масштабов бедности в стране. Повышение денежного довольствия военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов позволило стабилизировать кадровый состав ВС РФ.

Произошли заметные сдвиги в укомплектовании кадрами первичного звена медицинской помощи, срок ожидания проведения диагностических исследований сократился с 10 до 7 дней, а время прибытия «скорой помощи» – с 35 до 25 минут. На развитие малых форм хозяйствования на селе при государственной поддержке выдано кредитов на сумму 41 млрд. рублей, что в 13 раз больше по сравнению с уровнем 2005 года. Выделены денежные гранты 10 тыс. лучших учителей, 3 тыс. школ и 17 университетам. Годовой объем ипотечных кредитов населению превысил 260 млрд. рублей, увеличившись почти в 5 раз, а ставка по ним последовательно снижалась.¹⁸