160332 (Бюджет України), страница 3

Виконання бюджетів всіх рівнів бюджетної системи РФ здійснюється уповноваженими виконавськими органами на основі бюджетного розпису. На органи виконавчої влади покладаються організація виконання і виконання бюджетів, управління рахівницями бюджетів і бюджетними коштами. Принцип єдності каси передбачає зарахування всіх доходів, що поступають, і вступів з джерел фінансування дефіциту бюджету на єдиний рахунок бюджету і здійснення всіх передбачених витрат з єдиного рахунку бюджету.

Якщо в процесі виконання бюджету відбувається зниження об'єму вступів доходів бюджету, що наводить до неповного в порівнянні із затвердженим бюджетом фінансування витрат не більше ніж на 10% можливе ухвалення рішення про введення режиму скорочення витрат бюджету. Якщо ж скорочення витрат бюджету відбувається більш ніж на 10%, то орган виконавчої влади представляє показному органу проект закону про внесення змін і доповнень до закону про бюджет.

Доходи, фактично отримані при виконання бюджету понад затверджених законом про бюджет, прямують органом, виконуючим бюджет, на зменшення розміру дефіциту бюджету і виплати, що скорочують боргові зобов'язання бюджету, без внесення змін і доповнень до закону про бюджет. У разі потреби направити додаткові прибутки на інші цілі, або в разі перевищення очікуваних доходів над затвердженими більш ніж на 10 відсотків, фінансування витрат бюджету здійснюється після внесення змін і доповнень до закону про бюджет.

Звітність про виконання бюджету може бути оперативною, щоквартальною, піврічною і річною. Збір, зведення, складання і представлення звітності про виконання бюджету здійснюються уповноваженим виконавським органом. В установленому порядку уповноважений виконавський орган представляє щоквартальні, піврічний і річний звіти про виконання бюджету в показний орган і відповідний контрольний орган, а так само у Федеральне казначейство. Річний звіт про виконання бюджету підлягає затвердженню показним органом.

2.1.3 Основні напрями бюджетної політики на перспективу

Всього за три роки значний профіцит зміниться практично збалансованим бюджетом. Період 2008-2010 рр. в Росії з макроекономічної точки зору у багатьох відношеннях обіцяє стати переломним. Він характеризуватиметься як зміною об'єктивних умов розвитку російської економіки, так і поворотом в характері політики уряду.

По-перше, як очікується, швидке зростання цін на світових ринках сировини зміниться їх зниженням. Ціни на нафту по прогнозах, знизяться до 50 поділ./бар. до 2010 р.

По-друге, відставання видобутку і експорту вуглеводнів від зростання російської економіки прийме хронічний характер.

Не дивлячись на це, вибухове розширення припливу іноземного капіталу викличе подальше реальне зміцнення рубля, що скорочує питому вагу експортноорієнтованих галузей у ВВП. У результаті розміри нафтогазового комплексу, включаючи видобуток, переробку і транспортування, стабілізуються на рівні 210-220 млрд. дол., а їх доля у ВВП швидко падатиме: з 23% в 2006 р. до 13% в 2010 р. Відповідно, розрахункова величина природної ренти в нафтогазовому секторі скоротиться майже удвічі — з 19,1% ВВП в 2006 р. до 10,6% ВВП в 2010 р., як і вилучення нафтогазової ренти в бюджетну систему (див. мал. 1).

Малюнок 1. Нафтогазова рента Росії % ВВП

Різке скорочення питомої ваги нафтогазового комплексу спричинить значне падіння сумарних бюджетних доходів. Це пояснюється проведеним в ході податкової реформи перерозподілом податкового навантаження, яке у результаті виявилося в нафтовому секторі більш ніж удвічі, а в газовому секторі — в півтора рази вище, ніж в останній економіці.

Скорочення нафтогазових вступів не може бути компенсоване за рахунок інших джерел, так що сумарні доходи федерального і розширеного бюджету в 2008-2010 рр. знизяться на 5,4% ВВП.

Драматичне падіння нафтогазових доходів бюджету супроводитиметься суперечливими змінами в управлінні ними.

Перетворення стабілізаційного фонду до резервного фонду і фонд майбутніх поколінь в 2008 р. означає перехід до значно суворіших бюджетних правил. У особливому режимі тепер управлятимуться не два основні нафтові податки (НДПІ і експортні мита на сиру нафту), а все п'ять основних нафтогазових податків, окрім податку на прибуток. Крім того, зміниться принцип розділення нафтогазових доходів на тих, що витрачаються і зберігаються. До цих пір зберігалися додаткові (в порівнянні з базовою ціною на нафту) вступи двох основних податків. Величина засобів, що витрачаються, мінялася при цьому залежно від цін на нафту і газ. По нових правилах величина засобів, що витрачаються, звана «нафтогазовим трансфертом», фіксується у розмірі 3,7% від ВВП і не залежатиме від цін на вуглеводні. В цілому реформа стабілізаційного фонду є переходом від короткострокового часткового згладжування використання нафтогазових доходів до їх повного довгострокового згладжування. В той же час на перехідний період в 2008-2010 рр. нафтогазовий трансферт перевершуватиме як встановлені стандартні розміри, так і розрахункову величину за попередні роки.

Якщо в 2007 р. збереження нафтогазових вступів досягало 7,5% ВВП, то в 2008-2010 рр. воно складе менше 1% ВВП. Поєднання зростання витрат федерального бюджету із зниженням доходів приведе до швидкого — всього за три роки — переходу від значного профіциту (7,4% ВВП) до практично збалансованого бюджету.

Основне збільшення витрат пов'язане із збільшенням держінвестицій, формуванням державних корпорацій, капіталізацією інститутів розвитку і ін. За цим коштує намір стимулювати розвиток несировинних секторів через розширення бази зростання економіки і поповнення бюджету. Маючи на увазі низьку результативність держінвестицій у минулому, зараз узятий курс на їх реалізацію в рамках приватно-державного партнерства (ЧГП). Проте, залишаються побоювання, що додаткові витрати, ослабивши довгострокову макроекономічну стабільність, не вирішать поставлених завдань. Ряд міжнародних досліджень виявили, що державні інвестиції і інші заходи підтримки прискорюють зростання економіки, якщо якість державних інститутів порівняно висока, але не дають ефекту при їх низькій якості, що характерний в даний час для Росії.

Міжнародний досвід також свідчить, що ЧГП можуть внести істотний вклад до розвитку інфраструктури, проте у ряді випадків ослабляють стабільність, створюючи значні приховані бюджетні зобов'язання.

Розрахунки показують, що і після 2010 р. тенденція скорочення бюджетних доходів збережеться. Якщо узяти за основу прогноз середньої ціни на нафту Агентства енергетичної інформації США — приблизно 45 поділ./бар. у 2011-2020 рр. (у перерахунку на марку «Юралс»), то доходи федерального бюджету можуть знизитися до 2020 р. до 16,5% ВВП, у тому числі не-нафтогазових доходів — до 13,4% ВВП. На величину нафтогазового дефіциту з 2008 р. встановлено жорстке обмеження — він не може перевищувати 4,7% ВВП, тобто чисті запозичення не повинні перевершувати 1% ВВП. Прогнозована гранична величина витрат стабілізується тоді на рівні близько 18% ВВП. Таким чином, після 2010 р. належить перейти від етапу швидкого нарощування бюджетних витрат до етапу їх поступового скорочення. При цьому слід враховувати зростаючі потреби фінансової підтримки пенсійної системи. Хоча їй не загрожує формальна неможливість виконати свої зобов'язання, проте з соціальної точки зору дуже великий розрив між рівнем трудових пенсій і зарплати неприйнятний.

Це співвідношення останніми роками падало: з 32,0% в 2002 р. до 25,8% в 2007 р. Для запобігання надмірному подальшому падінню федеральний бюджет передбачає збільшення трансфертів на трудові пенсії на 0,7 п.п. до 2010 р.

Розрахунки показують, що для підтримки даного співвідношення хоч би на рівні 2007 р. в 2020 р. буде потрібно подальше збільшення трансфертів Пенсійному фонду ще на 2,2% ВВП.

Приведені оцінки ясно говорять про гостру необхідність переходу від «екстенсивної» до «інтенсивної» політики держвитрат. На екстенсивний характер останніх тенденцій вказує не лише швидке нарощування витрат, але і, наприклад, вміст національних проектів в охороні здоров'я і освіті, де виділення додаткових ресурсів не супроводилося помітним прогресом в проведенні реформ. Тим часом додаткові ресурси без поліпшення інституційного середовища не забезпечують підвищення якості суспільних послуг, тоді як реформування механізмів роботи держсектора дозволяє вирішити це завдання без збільшення витрат.

Завдання-максимум полягає в тому, аби не просто стримати подальше збільшення бюджетних витрат, але і довести накопичення фонду майбутніх поколінь до розмірів, що дозволяють вирішувати проблеми пенсійної системи за рахунок інвестиційного доходу від розміщення фонду.

Якщо не буде вирішено завдання підвищення ефективності держсектора, то залишаться два рівно непривабливих варіанту. Обмеження на сумарні витрати вестимуть до поступової деградації соціальної сфери. Аби цього не допустити, власті можуть відмовитися від встановлених суворих бюджетних правил, збільшивши запозичення і використовуючи більше нафтогазових накопичень. Проте така політика лише відстрочить на деякий час необхідність вибору — проведення серйозних реформ або заборону витрат. Крім того, підтримка високих витрат створює серйозні макроекономічні ризики: в разі несподіваного погіршення зовнішньої кон'юнктури або зміни готовності інвесторів кредитувати уряд, воно не зможе в повному об'ємі виконувати свої зобов'язання.

Таким чином, уряд стоїть перед серйозним викликом. В разі успіху макроекономічні і соціальні умови для розвитку залишатимуться сприятливими, нездатність же привести якість роботи держсектора у відповідність з підвищеними вимогами поставить під сумнів перспективи подальшого розвитку економіки.

2.2 Бюджетна політика США

У питаннях економіки США ситуація неоднозначна. Навіть якщо залишити очевидне невигідне порівняння економіки США з економіками їх конкурентів, є про що задуматися. За рахунок умілого використання процесу глобалізації і розвитку інформаційних технологій США добилися того, що до 2000 р. профіцит федерального бюджету досяг 2% ВВП, а 45% капіталізацій світового ринку доводилося на США. Але в той же час існують думки, що подібна упевненість в незалежності і високій стабільності економіки США не повністю обґрунтована. Наприклад, колишній редактор міжнародного відділу журналу Newsweek Майкл Херш вважає, що «Транснаціональні виробничі структури, створені в різних галузях американського бізнесу, зробили ці галузі чи не беззахисними як перед устремліннями зарубіжних урядів, так і перед капризами транснаціональних гравців на зразок неурядових організацій. Америка стала споживачем капіталу інших держав, що породило в американцях звичку імпортувати більше, ніж експортувати. Ця схильність критично позначалася на здоров'ї економіки впродовж 90-х років: за одне десятиліття чи не випарувалися всі заощадження США». Тобто Херш вказує на те, що стався «самоподрив» американської економіки, і передрікає попадання не лише економіки, але, унаслідок глобалізації, і військового комплексу країни, в хвору залежність від «стабільності і відвертості міжнародної економіки».

Розглядаючи ефективність економічної політики уряду США останніх років, можна відзначити, що вибрана була дорога, декілька незвичайний на погляд обивателя. Завдяки тому, що Клінтон і його адміністрація вели досить обережну бюджетну політику і прагнули до накопичення засобів, до моменту приходу до влади Джорджа Буша американський бюджет був профіцитним. Але збереглося таке положення ненадовго. Це яскраво демонструє приведена нижче таблиця.

Таблиця 1. Федеральний бюджет США (млрд. дол.)

Таким чином, видно тенденція підвищення витрат при недостатній стабільності доходів, що породило бюджетний дефіцит. Важко сказати, чи сталося це унаслідок відсутності ідей і досить професійних членів адміністрації, як вважає, наприклад, А.І. Дейкін, або унаслідок ряду свідомих дій, як пише С.М. Рогів, але певну логіку в діях адміністрації Буша угледіти можна: як пише той же Рогів, «Лідери республіканської партії визнали, що колосальна потужність американської економіки дозволяє здійснити на практиці гасло: «І масло, і гармати!» . Тобто на скорочення податків при одночасному збільшенні військового бюджету і соціальних витрат президент пішов сповна навмисно. Більш того, узятий курс на зниження податків Буш зі своїми соратниками проводив досить жорсткий. Так, наприклад, міністр фінансів США О’Ніл був звільнений зі свого поста із-за незгоди з відміною податку на дивіденди.

Поважно відзначити, наскільки розрізнялися акценти в політиці Клінтона і в політиці Буша. Одного погляду на витримку із звідної таблиці американських бюджетів з 1999 по 2004 роки, складену істотно раніше, чим приведена вище, досить, аби зрозуміти, що до Буша молодшого американський бюджет планувався профіцитним і в 2002, і в 2003, і навіть в 2004 роках.

Таблиця 2. Звідна таблиця витрат, доходів, прибутків і збитків 1999-2004 (витримка) (млрд. дол.)

Звідси видно, що при не дуже великих розбіжностях прогнозів укладачів цієї таблиці з реальними цифрами 2001 року, починаючи з 2002 р. ситуація в корені змінюється.

Але чи означає це, що Буш повів неефективну економічну політику, яка може привести до втрати США можливостей стати світовим гегемоном? Навряд чи. Річ у тому, що Буш просто перекинув значну частину коштів з бюджету на розвиток цієї галузі. Мабуть, він і його адміністрація порахували, що американська економіка досить міцна і стабільна, аби можна було почати укріплювати другу (за використовуваним в цій роботі спрощеним принципом класифікації) складову успіху глобального домінатора – військову. Наскільки подібне рішення було вірним? Спробуємо декілька пізніше розглянути це питання, хоча однозначна відповідь може дати лише майбутнє.