19428-1 (Федеративное устройство России), страница 4

принятие и изменение Конституции, устава, законов и иных нормативных правовых актов субъекта;

определение административно-территориального устройства данного субъекта;

установление системы органов государственной власти, определение порядка их формирования, внутренней организации и функционирования;

законодательство об организации местного самоуправления;

управление государственной собственностью субъекта;

принятие и реализация программ в области государственного, социально-экономического, культурного и экономического развития субъекта;

финансовое, валютное и кредитное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению субъекта;

региональный бюджет, налоги и сборы;

международные и внешнеэкономические связи;

законодательство о государственной и муниципальной службе и иные вопросы, входящие в ведение субъекта Российской Федерации.

Кроме перечисленных выше вопросов, к предметам ведения субъекта относится:

установление порядка проведения региональных и муниципальных выборов;

определение порядка деятельности органов местного самоуправления;

порядок образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов;

заключение и расторжение договоров субъекта;

установление порядка назначения и проведения референдума субъекта;

утверждение схем управления субъектом, определение структуры высшего исполнительного органа субъекта и ряд других вопросов.

Одним из наиболее сложных вопросов в отношениях Российской Федерации и ее субъектов является проблема федерального вмешательства в права субъектов Федерации. Традиционно в зарубежных федеративных государствах установлены конституционные основания для вмешательства федеральных властей в права субъектов Федерации, получившее название "право федеральной интервенции".

Они включают довольно широкий спектр:

вооруженные конфликты в самом субъекте или между субъектами;

массовые беспорядки;

угроза национальной безопасности;

рост преступности;

конфликты между ветвями государственной власти субъекта;

значительная задолженность субъекта по федеральным платежам;

расхождение валютно-финансовой политики правительства субъекта Федерации с общефедеральной политикой и другие основания.

На протяжении многолетней истории федерализма известны сотни случаев федерального вмешательства в права субъектов, направление туда вооруженных сил, введение в отдельных субъектах президентского правления. Эти меры всегда носили вынужденный характер и преследовали цели восстановления в субъектах конституционного порядка и сохранения территориальной целостности и внутренней безопасности в Федерации. Попытки отдельных субъектов поставить вопрос о выходе из Федерации служили прямым основанием для федерального вмешательства и очень часто пресекались вооруженным путем.

В Конституции РФ отсутствуют положения о федеральном вмешательстве, основания и механизм осуществления такого вмешательства. Однако, такое вмешательство возможно в силу общих конституционных положений о полномочиях президента как главы государства и правительства РФ. В частности, ст. 78 ч. 4 устанавливает, что Президент и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Кроме того, по Конституции Президент РФ является гарантом самой Конституции, прав и свобод человека, и он принимает в установленном Конституцией порядке меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.

Президент для устранения нарушений конституционных норм субъектами Федерации может использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, а также свое конституционное право, например, приостановить действие актов исполнительной власти, противоречащих Конституции, федеральным законам и указам, и право на введение чрезвычайного или военного положения на всей или части территории Российской Федерации.

В случае возникновения незаконных вооруженных формирований на отдельных территориях России применяется международно-правовой акт - Дополнительный протокол от 8 июня 1977 г. к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 г., касающийся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера. Этот международно-правовой акт, являющийся, в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, составной частью правовой системы Российской Федерации, подтверждает принцип суверенитета государства и устанавливает при возникновении вооруженного конфликта "обязанность правительства всеми законными средствами поддерживать или восстанавливать правопорядок в государстве или защищать национальное единство и территориальную целостность государства" (ч. 1 ст. 3). Одновременно этот международно-правовой документ вводит гарантии от посягательства на жизнь, здоровье, против жестокого обращения, коллективных наказаний, взятия заложников, актов терроризма, надругательства над человеческим достоинством и других нарушений прав и свобод в отношении лиц, прекративших участвовать в военных действиях.

Конституция РФ не устанавливает оснований и порядка использования вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случае возникновения там восстаний и других нарушений конституционного порядка. Факт использования федеральными властями вооруженных сил в Чеченской Республике для восстановления конституционного порядка и ликвидации незаконных вооруженных формирований был признан Конституционным Судом РФ соответствующим нормам Конституции РФ.

Указы Президента РФ от 30 ноября и 9 декабря 1994 г. и Постановления Правительства от того же числа предписали вооруженным силам и внутренним войскам МВД применить меры государственного принуждения для обеспечения государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики. При проверке конституционности указанных актов Президента и Правительства постановлением Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. они были признаны соответствующими Конституции РФ. Вместе с тем, Конституционный Суд отметил, что, хотя действия вооруженных сил и внутренних войск базировались на конституционных основах, они привели к гибели тысяч российских граждан, что требует расследования и наказания виновных в общесудебном порядке. События в Чечне показали необходимость совершенствования законодательства для вмешательства федеральных властей в случае нарушения в субъектах Федерации основ конституционного строя, прав и свобод граждан.

Важнейшим актом такого законодательства явилось принятие федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении", который вступил в силу 2 июня 2001 г. В соответствии с этим законом введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя Российской Федерации. Целями введения чрезвычайного положения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Законом четко определены обстоятельства, при наличии которых вводится чрезвычайное положение.

К таким обстоятельствам относятся:

попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоение власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований; межнациональные; межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. В случае, если в течение этого срока цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента РФ с соблюдением требований, установленных федеральным конституционным законом для введения чрезвычайного положения.

Важно отметить, что в соответствии с нормами данного закона, Президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президента РФ о введении на данной территории чрезвычайного положения.

Для обеспечения режима чрезвычайного положения используются силы и средства органов внутренних дел, уголовно-исполнительной системы, федеральных органов безопасности, внутренних войск, а также силы и средства органов по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

В исключительных случаях на основании указа Президента РФ в дополнение к силам и средствам, указанным выше, для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться вооруженные силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и их органы. Закон четко определил задачи, для выполнения которых могут привлекаться вооруженные силы в случае введения чрезвычайного положения.

Эти задачи сводятся к:

поддержанию особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда из нее;

охране объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей природной среды;

разъединению противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;

участию в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;

участию в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей в составе сил Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом Президента РФ назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение.

Кроме того, на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента РФ может устанавливаться особое управление этой территорией путем создания:

временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временному специальному органу управления территории, на которой введено чрезвычайное положение, могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант территории переходит в подчинение руководителю органа временного специального управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем.

В случае, если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия. При введение особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение путем создания федерального органа управления этой территорией, осуществление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Органы особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, вправе издавать в пределах своих полномочий обязательные для исполнения на соответствующей территории приказы и распоряжения по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Таким образом, федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" является серьезной законодательной базой для регулирования многих вопросов, связанных с восстановлением конституционной законности и защиты конституционного строя как в целом в Федерации, так и в отдельных ее региона. Закон четко определяет основания введения чрезвычайного положения и следующего за этим федерального вмешательства в права отдельных регионов.