97303 (Бюджетная политика администрации Уильяма Джефферсона Клинтона), страница 2

1.1 Исполнение обещаний в ходе предвыборной кампании 1992 года. Экономический подъем 1993-1994 гг.

В сфере решения вопроса о дефиците федерального бюджета мероприятия, которые проводились администрацией, не были столь грандиозными и не вселяли оптимизма. В 1992 году после победы на президентских выборах Клинтона, обещавшего в ходе предвыборной кампании сократить через четыре года размер дефицита федерального бюджета вдвое, его уменьшение стало одной из наиболее приоритетных задач демократов, и именно она во многом определила формирование экономической стратегии и бюджетных приоритетов США в 90-е годы. Внимательное изучение экономической программы администрации, предложенной президентом Клинтоном в феврале 1993 года, показывает, что в тот период демократы не видели для себя больших возможностей резкого уменьшения бюджетного дефицита, не говоря уже о сбалансированности федерального бюджета. Длительный период дефицитного финансирования сказался не только на «ожиданиях» высшего государственного руководства США в отношении среднесрочных перспектив бюджетной политики, но и на конкретной практике использования бюджетных дефицитов для достижения различных социально-экономических целей.

Размеры почти 300-миллиардного дефицита должны были быть уменьшены за счет сокращения непроизводительных военных расходов. Однако дефициты в размере 150-200 млрд. долл. вполне можно было использовать для стимулирования развития американской экономики и финансирования новых социальных программ, среди которых администрация особое внимание уделяло программам медицинского обслуживания населения США. В своей стратегии уменьшения размеров дефицита бюджета администрация решила также повысить подоходные налоги на наиболее состоятельные группы американского общества и обеспечить всемерную бюджетную поддержку среднему классу – традиционной опоре и массовой политической базе Демократической партии.

Как уже упоминалось выше, первые шаги администрации нового президента оказались удачными, и перед той же администрацией теперь встала новая, не менее трудная задача, закрепить и попытаться развить успех. «С тех пор как, я стал президентом, мы создали почти 6 миллионов новых рабочих мест, а уровень безработицы и инфляции сейчас самый низкий за последние 25 лет» ³⁰.

Экономический подъем 1993-1994 годов можно охарактеризовать как положительную динамику нескольких отдельных экономических статей, но, к сожалению, не всех. Для того чтобы начать рассмотрение экономического спада (замедление экономического развития), следует сначала определить какие отрасли экономики, и за счет чего или кого, «тащили» вверх американскую экономику середины 90-ых гг. ХХ века.

1. Создание новых рабочих мест. Занятость расширялась преимущественно в сферах торговли и сфере услуг. За 1989-1994 гг. эта сфера обеспечивала 80% прироста занятости в экономике, и теперь на нее приходилось около половины общей численности занятых, которая за этот период увеличилась на 19,7 млн. человек (с 92,6 до 112,3 млн. человек).

2. Снижение темпов инфляционных процессов. Сокращение уровня инфляции в период 1993-1994 гг. до уровня 3%, что сказалось на снижении роста потребительских цен.

3. Снижение долгосрочных процентных ставок в 1992-1994 гг., что способствовало развитию малого бизнеса, и улучшению качества жизни простых американцев.

4. Снижение курса доллара. Данное снижение курса способствовало увеличению спроса на продукцию американских производителей. Для производителей – расширению производственных территорий, увеличению выпуску продукции и увеличению числа занятых на производстве.

Вышеуказанные экономические параметры способствовали не только экономическому развитию Соединенных Штатов Америки, но увеличению доходной статьи федерального бюджета, что не могло не сказаться на итоговом сальдо бюджета. К концу 1994 финансового года дефицит федерального бюджета составил 203,2 миллиарда долларов, что уже на 75 миллиардов долларов меньше, чем в предыдущем финансовом году³¹.

1.2 Как принять федеральный бюджет, если на дворе экономический спад и разделенное правление? Опыт Клинтона

«Сохраняя импульс нашего продвижения по пути сокращения дефицита, мы взяли обязательство облегчить налоговое бремя для американцев, составляющих средний класс, который больше всего в этом нуждается» ³². Уильям Джефферсон Клинтон, 42-ой президент США

Бюджет государства является своеобразным отражением экономической ситуации в стране, поэтому его функционирование, принятие и исполнение находятся под пристальным вниманием не только исполнительной и законодательной властей, но и общественности³³.

Бюджетный дефицит тесно связан с причинами его возникновения, с ростом, размерами механизмом финансирования. Он зависит от общеэкономической ситуации, стабильности, экономического роста и потенциальных угроз для него. Взаимодействие этих факторов в сочетании с существующим дефицитом бюджета могут оказывать нейтральное или отрицательное влияние на общее состояние экономики. В связи с этим американский экономист А. Лаффер подчеркивал, что дефицит сам по себе не является проблемой, а служит лишь барометром того, что происходит³⁴.

Экономический план Клинтона нашел воплощение в принятии в августе 1993 года закона «Об общих бюджетных согласованиях». Показательно, что в этом законе уже не фигурировали ни конкретные сроки «ликвидации» бюджетного дефицита, ни возможные их размеры на протяжении оставшегося периода 90-ых годов. В законе говорилось о том, что общие сокращения бюджетного дефицита в период 1994-1998 финансовых годов составят не менее 500 млрд. долларов, причем ожидаемый эффект только от увеличения налоговых поступлений оценивался в размере 241 миллиард долларов.

Основная тяжесть увеличения подоходных налогов ложилась на плечи 1,2% населения с наиболее высоким уровнем дохода. Закон повысил уровень налогообложения для наиболее состоятельных налогоплательщиков, установив две новые налоговые ставки в размере 36% и 39,6% ,а также дополнительно ввел 10%-процентный налог для лиц с годовым доходом свыше 250 тысяч долларов. Был оговорен 35-ный максимальный уровень налогообложения прибыли корпораций, а наивысшая ставка прибылей бизнеса возросла до 36%.

По оценкам Административно-бюджетного управления при президенте США (АБУ) и Бюджетного управления Конгресса США (БУК), вступление в силу этого закона привело к совокупному сокращению дефицита федерального бюджета за период с 1994-1998 гг. более чем на 924 млрд. долларов. В том случае, если бы не был принят закон 1993 года, дефицит продолжал бы расти, и составил бы примерно 500 миллиардов долларов, что могло бы привести к увеличению процентной ставки и пагубно повлиять на уровни инвестиций в экономику США.

Если величину, на которую сократился бюджетный дефицит за период с 1993 по 1998 год, условно принять за 100%, то эффект от сокращения расходов и увеличения поступлений в федеральный бюджет составляет 52% и 48% соответственно³⁵. Увеличение налогов сочеталось с некоторым сокращением доли расходной части федерального бюджета в ВВП США , которая понизилась с 22,5% в 1993 финансовом году до 20,8% в 1996 финансовом году, что, безусловно, способствовало стимулированию экономического роста и обеспечивало повышение жизненного уровня большей части американского населения в середине 90-х годов.

Повышение налогов на наиболее состоятельные группы американского общества повлекло за собой «политическое землетрясение» 1994 года, которое обеспечило республиканцам достаточно прочный контроль над законодательной ветвью власти. Это обстоятельство не могло не сказаться на бюджетной политике администрации; согласно проекту федерального бюджета на 1995 финансовый год, представленному администрацией Клинтона Конгрессу США в феврале 1994 года, она была твердо уверена, что бюджетные дефициты в размере 200 млрд. долларов, или примерно на уровне 1993 фин. года, сохраняться вплоть до начала следующего века. Иными словами, администрация в тот период пришла к убеждению, что дальнейшие целенаправленные меры по сокращению бюджетного дефицита несут с собой значительные политические побочные эффекты, которых желательно было избежать в преддверии президентских выборов 1996 года.

1.3 Условия созданы. … Бюджет принят, господа!

«Победа Клинтона на выборах 1996 года была не следствием его обаяния, юношеского задора, и даже не в идеалах, к которым он взывал. Основой его победы стало то, как избиратели оценили экономическую и бюджетную политику его администрации» ³⁶. “Financial Time”, экономический журнал США.

Формирование бюджетной стратегии администрации президента Клинтона проходило на фоне острой борьбы республиканцев и демократов за выбор стратегии сокращения бюджетного дефицита. От результативности выбранной стратегии тесным образом зависел и политический успех партий.

Дискуссии, возникающие в период обсуждения федерального бюджета, всегда связаны с самыми расходными статьями бюджета, которые решают итоговое сальдо. Для того чтобы начать раскрывать вопрос о принятии бюджета, следует посмотреть, какие статьи являлись самыми значимыми и дискуссионными на этапе предоставления законопроекта о принятии федерального бюджета в конгресс. Итак, в предварительном федеральном бюджете США на 1995 финансовый год, самые существенные ассигнования выделялись на:

Таблица 1

План-проект федерального бюджета США на 1995 финансовый год³⁷

Как мы можем видеть из таблицы 1, стратегия демократической администрации президента была за сокращение ассигнований на оборону, и за увеличение оных на здравоохранение и социальное страхование. Однако, республиканское большинство в Конгрессе не было согласно с подобным положением дел.

В начале 1995 года республиканцы выдвинули альтернативный вариант бюджетной стратегии, предусматривающий полную ликвидацию бюджетного дефицита к 2002 финансовому году. Ретроспективный анализ республиканского подхода к сбалансированию федерального бюджета показывает, что республиканцы особо не утруждали себя глубоким исследованием конкретных путей ликвидации бюджетного дефицита. Республиканское большинство сосредоточило свое внимание на значительном снижении налогов, главным образом подоходных, и драконовском сокращении основных социальных программ. Предполагаемые сокращения должны были пройти в основном в сфере социального обеспечения (пенсионной и медицинского обслуживания).

С аналитической и политической точек зрения этот подход грешил серьезными недостатками. Снижение налогов, как убедительно показал опыт американской налоговой политики в 80-е годы, неизбежно вело к формированию бюджетных дефицитов. И демократическая партия, воспользовавшись этим неудачным опытом республиканской партии в середине 80-ых, в итоге склонила чашу весов в свою сторону.

Этот подход по существу так и не был реализован, и более того: бюджетная сбалансированность в 1998-1999 финансовых годах была достигнута в основном за счет «сверхпланового» роста налоговых поступлений в казну федерального правительства.

Общего числа социальных расходов по федеральному бюджету республиканцам также не удалось предотвратить. При этом демократы в ходе президентской кампании 1996 года искусно сыграли на страхах пожилого населения США в отношении возможного скорого «демонтажа» системы пенсионного обеспечения – в американской печати появилось немало сообщений о том, что республиканское большинство в Конгрессе вынашивают далекоидущие планы намеренного банкротства этой системы.

Следует признать, что среди основных факторов сокращения дефицита бюджета в период с 1993 по 1996 годы главную роль сыграло уменьшение военных расходов. Сокращение ассигнований на министерство обороны в период с 1994 года по 1996 год, позволило сэкономить около 24 млрд. долларов. В основном программа демократической партии по уменьшению ассигнований на нужды военных происходило за счет:

1. Сокращение военных баз, как на территории США, так и за ее пределами. Эта программа была начата еще в 1991 году администрацией Джорджа Буша – старшего. В 1994 году эта программа пережила свое второе рождение. По плану демократов предполагалось закрыть 86 военных баз. На территориях, принадлежащих США предполагалось закрыть ещё пять баз, и на территориях зарубежных государств было ликвидировано 45 военных баз.

2. Сокращение расходов на вооружение армии. В 1994-1995 годах на закупку «Стелсов» были урезаны 4 миллиарда долларов. Численность вооруженных сил за этот период сократилось на 25 тысяч человек, что позволило сэкономить около 4,5 миллиардов долларов. Экономия в 410 миллионов долларов была осуществлена за счет сокращения покупки баллистических ракет и их испытания.

3. Борьба вокруг планов модернизации стратегических ядерных сил. Программа «Миджитмен» вызвала непрерывные дебаты между Конгрессом и Белым домом. Стоимость данной программы составила в период с 1994 по 1997 гг. 16 миллиардов долларов, и это с учетом сокращения ассигнования программы в 1994 году примерно на 1,5 миллиарда долларов.

4. Сокращение ассигнований на программу СОИ. Вместо требуемых Пентагоном 5 миллиардов долларов в новом бюджете (и в последующих бюджетах тоже) было выделено менее 4 миллиардов долларов. Программа СОИ, по мнению американской печати, стала практически бесцельна, вследствие улучшения российско-американских отношений.

Республиканское большинство в конгрессе было за сокращение расходов на нужды здравоохранения и социального обеспечения, а именно на программы «медикэр» и «медикейд». Дело в том, что каждый из семи долларов, потраченных американцами (14,3 ВВП), шел на услуги здравоохранения, в то время, как ни одна другая развитая страна не тратит больше 10% ВВП. Половина ожидаемого роста дефицита федерального бюджета с 1994-1998 гг. связана с увеличивающимися выплатами на «медикэр» и «медикейд». Затраты на здравоохранение не только большие, но и еще быстрорастущие. Демократы сумели убедить республиканцев в том, что если в ближайшее время не провести с помощью этих программ реформу здравоохранения, то к концу ХХ века на здравоохранение будет тратиться львиная доля бюджета. Поэтому правительство сочло необходимым повысить контроль над отчислениями в систему здравоохранения. На второе место были поставлены выплаты процентов по государственному долгу.