61796 (Новые политические институты России конца XX-начала XXI вв.), страница 2

В политическом плане очевидно, что реформа имеет целью создание более управляемой политической и организационно-мобилизационной региональной инфраструктуры, единого правового пространства.

В политической сфере полпреды в настоящее время концентрируют свои усилия на работе по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, разрешении политических конфликтов на региональном уровне, контроле за ходом региональных выборов.

Активно проводится линия на формирование на уровне округов своей информационной политики. Создаются координационные советы СМИ округа. Полпреды получили ряд полномочий по назначению руководителей региональных отделений ВГТРК. В перспективе ставится задача создания полноценной системы окружных СМИ.

На уровне федеральных округов начинают создаваться «мини-Советы Федерации» и «мини-Госсоветы». Полпреды формируют соответствующий комплекс структур, координационных окружных советов и т.д. В перспективе предполагается, что каждый орган обзаведется неким универсальным и единообразным набором структур, среди которых будут:

— совет руководителей региональных представительств федеральных органов, в т.ч. и «силовики» (своеобразное окружное правительство);

— совет губернаторов (своего рода мини-Госсовет);

— возможно, совет представителей исполнительной и законодательной власти регионов (своеобразный мини-Совет Федерации);

— совет по местному самоуправлению;

— экспертно-консультативные, научные советы, в т.ч. окружные центры стратегических разработок.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между регионами и региональными элитами. Можно ожидать, что субъекты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно, могут несколько ослабнуть политические позиции ряда признанных лидеров губернаторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К таковым относятся:

— приоритетное финансирование и приоритетное рассмотрение проблем на правительственном и президентском уровне;

— приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, телекоммуникации и т.д.);

— возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также банковских систем регионов.

Создание округов способствовало началу разрушения межрегиональных ассоциаций экономического сотрудничества. Имеет место несовпадение традиционного экономического районирования (на базе которого формировались ассоциации) и границ федеральных округов. Взаимодействие по линии «федеральная исполнительная власть — межрегиональные ассоциации» фактически прекращено. Постоянно возникают слухи о возможной реорганизации ассоциаций, изменении их границ. Кроме того, именно ассоциации потенциально могут оказаться базой региональной «фронды» против полпредов.

В той или иной степени «окружной» реорганизации подвергаются не только ассоциации межрегионального сотрудничества, но и территориальная деятельность крупнейших компаний и корпораций, а также естественных монополий. В настоящее время полпреды никак ее не регулируют, а реорганизация, в свою очередь, не всегда связана только с «подстраиванием» под округа. Например, перестройка территориальной системы государственного Сбербанка действительно идет в соответствии со схемой округов, но одновременно и в соответствии с требованиями международных финансовых организаций.

Реструктуризация естественных монополий идет, в первую очередь, в соответствии с логикой корпоративных планов, а руководители этих компаний не всегда заинтересованы в укреплении влияния полпредов на собственные укрупненные региональные структуры.

Отношения полпредов с региональными олигархами пока также не выстроены. Это связано с тем, что представители Президента пока не могут продемонстрировать владение экономическими ресурсами и технологиями, а также достаточный лоббистский потенциал. Кроме того, статус регионального олигарха, как правило, обеспечен отношениями с губернаторским корпусом, который, во всяком случае, пока, сохраняет контроль над реальными экономическими отношениями и финансовыми потоками. Однако работа полпредов с региональными олигархами уже начинается, и мотивирована она часто как раз политическими задачами.

В настоящее время весьма разнятся и подходы полпредов к решению социально-экономических задач, так же как неравноценно и внимание, уделяемое каждым из них этим вопросам. В Северо-Западном округе предпочтение отдается поиску внешних инвестиций и реализации инфраструктурных проектов, в Южном и Дальневосточном — комплексным программам социально-экономического развития. В Сибири на первый план выдвигаются отраслевая интеграция и инвентаризация ресурсов, а также инвестиционных проектов.

В Центральном регионе особое внимание уделяется проблемам экономической безопасности и борьбы с экономической преступностью, а также выделяется задача развития предпринимательства. Во многом близкий подход и на Урале, хотя в последнем случае аппарат полпреда также уделяет внимание отдельным отраслям экономики, крупным ФПГ регионального масштаба. Приволжский округ считается «лабораторией нового опыта».

В целом, в разных округах и в применении к разным субъектам Федерации в развитии института полномочных представителей наблюдаются совершенно противоположные тенденции. В ряде случаев система полномочных представителей начинает работать как система «федерального вмешательства» в региональные политические процессы, расстановку сил в местной элите, как инструмент ограничения власти губернаторов, механизм политического контроля над ними. В других случаях и в других субъектах Федерации может наблюдаться прямо противоположная ситуация: аппараты полпредов формируются из людей губернаторов, быстро интегрируются и поглощаются местной элитой, происходит дальнейшее сращивание федеральной и региональной бюрократии. Здесь гипотетическая система федерального вмешательства постепенно эволюционирует в систему регионального лоббизма в Центре, когда полпреды и их аппараты превращаются в новый и высокоэффективный канал лоббирования.

В результате, один и тот же политический и управленческий институт выполняет по отношению к разным регионам и в зависимости от ситуации и политической конъюнктуры совершенно разные задачи и функции.

Впрочем, оптимизация территориального управления не может быть произведена одномоментно. Это развернутый во времени процесс последовательного реформирования государственной системы. Есть достаточно оснований полагать, что по мере становления системы федеральных округов эффективность управления «по вертикали» будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая и задачи представительства Президента, и территориального государственного управления.

В этой связи принципиально важно отметить еще одно обстоятельство, которое зачастую ускользает от внимания практиков и наблюдателей. Важнейшей задачей полномочных представителей является и создание эффективных механизмов взаимодействия государства и общества, «обратной связи» между Президентом и народом. Институт полпредов, в этом смысле, должен соответствовать своему названию, то есть представлять Президента Российской Федерации на конкретной территории, от его имени помогать обществу и отдельным гражданам в решении тех проблем, которые они не могут, не в состоянии решить сами.

Но представляется, что магистральной линией развития округов все же станет их трансформация в центры управления территориальным развитием, прежде всего — экономическим. Образование округов позволяет решать сложные экономические вопросы на уровне, адекватном их масштабу. А значит, здесь могут быть сосредоточены права и ресурсы, соразмерные решаемым проблемам.

В частности, полномочным представителям может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованию федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета. На уровне округов может вестись разработка специальных мер и программ по привлечению внешних инвестиций, технологическому перевооружению производств, созданию точек роста и центров инноваций, развитию малого предпринимательства, возрождению села.

Другие варианты развития округов, в рамках которых основной акцент делался бы на усилении их правоохранительных и контрольных функций или же реализовывалась бы стратегия создания управленческих округов разного типа (экономические, судебные, школьные, электоральные, милицейские, военные, налоговые, прокурорские и т.д.), не совпадающих с границами субъектов Федерации и с границами округов иного типа, — представляются менее предпочтительными.

Следует также иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов производилась без учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов. Поэтому, при условии развития округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов их образования и организации. Возможно, например, проведение иной нарезки округов, с учетом экономического потенциала территорий. Это позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.

Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь «собирать земли» — это не только объединять территории или укреплять вертикаль власти. Это еще и «доводить до ума» систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента — важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.

Глава ІІ «Общественная палата РФ»

Следующий, политический институт, который мы будем рассматривать – это Общественная палата, формирование которого происходит в данный момент.

Общественная палата призвана обеспечить контроль общества за деятельностью органов исполнительной власти. В ее функции будет входить экспертиза законодательства, а также "аккумуляция и обобщение общественных предложений, которые будут направляться на рассмотрение президенту". Решения палаты будут носить исключительно рекомендательный характер.

В Общественной палате будут заседать те россияне, у которых есть особые заслуги перед страной, представители общественных объединений и некоммерческих организаций. Спикер Государственной Думы Борис Грызлов сообщил, что ко второму чтению в законопроекте более четко оговорены сроки и критерии избрания членов общественной палаты.

Вместе с тем, по данным "Независимой газеты", авторы законопроекта уже начали подбор кандидатур на руководящие посты в новом ведомстве. Высокопоставленный источник газеты в Кремле, сообщил, что среди главных общественников будут доверенные лица Владимира Путина на выборах 2000 и 2004 годов.

Чаще других из этой группы в качестве кандидатов на высшие посты в палате называют, по словам источника, врача-педиатра Леонида Рошаля, а также актера и режиссера Александра Калягина.

Кроме него источник упомянул ректора Санкт-Петербургского горного института Владимира Литвиненко и ректора Санкт-Петербургского госуниверситета Людмилу Вербицкую.

В списке доверенных лиц Путина, претендующих на членство в палате, есть и другие заслуженные и лояльные президенту жители Северной столицы – директор Мариинки Валерий Гергиев, актер Михаил Боярский, директор Русского музея Владимир Гусев и директор Эрмитажа Михаил Пиотровский. Среди доверенных москвичей – ректор Московской государственной юридической академии Олег Кутафин и президент Российского научного центра «Курчатовский институт» Евгений Велихов.

В своих решениях они, возможно, будут опираться на информацию штатных наблюдателей. Накануне спикер СФ Сергей Миронов предложил направить от палаты в каждый регион России по одному "консультанту", который бы занимался "фиксированием ситуации", связанной с соблюдением прав человека, взаимодействием местной власти и бизнеса.