59276 (Российская урбанизация 1860-1914 годов в трудах отечественных историков), страница 9

Все решения Думы вносились в журнал, который подписывался председателем и присутствовавшими гласными. Ведение журнала предоставлялось городским секретарем (секретарем Думы) или секретарем управы. Копии решений представлялись городским головой губернатору.

Большинство дел решались в Думе простым большинством голосов. В случае равенства голосов при подсчетах голосований мнение председателя давало одной из сторон перевес. Никто из гласных не мог иметь больше одного голоса при голосованиях, и передача своего голоса другому лицу не допускалась.

Голосование обычно проводилось открытой подачей голосов, за исключением работы с должностными лицами.

Гласные городских Дум работали в многочисленных комиссиях, занимающихся вопросами городского благоустройства, санитарного состояния, строительства, народного просвещения и здравоохранения. Важнейшей прерогативой городского самоуправления являлось формирование городских бюджетов. Стремясь завоевать доверие горожан, многие Думы постоянно проводили линию на увеличение ассигнований на народные нужды.

Уездная городская управа состояла из председателя (городского головы) и 2-х членов и избиралась из числа гласных или из имевших право на голос. Число членов управы могло быть увеличено до 3 в крупных уездных городах. Один из членов управы назначался заместителем («заступающим место») городского головы, который имел право исполнять его обязанности. При отсутствии заместителя исполнял обязанности городского головы старший по времени избрания и количеству голосов гласный. Распределение обязанностей между членами управы производилось путем внутреннего распределения и последующего утверждения Думой.

Членам управы (включая городского голову), исполнительных комиссий и торговых делегаций полагалось носить при исполнении своих обязанностей и в торжественных случаях особые знаки по Высочайше утвержденным образцам.

Члены управы могли даже не быть гласными Думы. Главным запретом при назначении на должности в управе являлись родственные связи: по прямой линии – без ограничений; в боковых линиях – до третьей включительно.

При голосовании в Управе дела решались большинством голосов, а при равенстве их – превосходством той части голосовавших, на стороне которых был председатель управы.

Предусматривалась ротация до 2 депутатов в год в городской управе. При уходе со службы членов управ в первое трехлетие их четырехлетнего срока проводились новые выборы, а при уходе их в четвертый год их должности передавались официальным кандидатам, а при отсутствии кандидатов проводились новые выборы. Управе непосредственно подчинялись особые лица или особые исполнительные комиссии.

В структуру городского самоуправления входили также создаваемые временно исполнительные комиссии или назначаемые на определенные направления работы «особые лица». На них могли возлагаться предварительное рассмотрение особо сложных дел, подлежавших ведению Думы.

Существовало также упрощенное самоуправление. В маленьких городах применение полной структуры было бы нерентабельным и неэффективным. Поэтому для них был предусмотрен «упрощенный» вариант. По нему городская Дума заменялась Собранием городских уполномоченных, состоявшим из 12–15 человек и избираемым сходом домохозяев, владевших недвижимым имуществом стоимостью свыше 100 р. Собрание избирало старосту, который являлся и председателем собрания, и исполнительным органом одновременно. Для успешной практической деятельности ему назначали 1–2 помощников.

Руководители городского общественного управления – городские головы – законодательством были наделены широкими полномочиями. В одном лице были соединены функции председателя как исполнительного органа – управы, так и распорядительного – думы. От личности руководителя во многом зависели направление деятельности органа общественного управления и результативность работы обеих ветвей власти. Фигура городского головы вместе с тем играла решающую роль и в складывании взаимоотношений общественного управления и административных структур. Учитывая потенциальную оппозиционность городских дум, правительство возложило на их руководителей всю ответственность за деятельность органов общественного управления.

Властные функции городского головы в качестве председателя думы были весьма значительны. Он мог лишить слова гласного, запретить обсуждение внесенного предложения, не допустить присутствия (или удалить) посторонних, закрыть собрание и т.д. Злоупотребление головы своими «диктаторскими» правами могло привести к обострению обстановки в думе. Поэтому на таком посту крайне важен был человек, умевший находить разумный баланс в интересах общественного управления.

Личность городского головы могла оказывать решающее влияние на ход дел городского общественного управления, но вместе с тем следует иметь в виду, что городская дума была коллегиальным органом, и выбор приоритетов, эффективность ее работы зависели от ряда факторов, в том числе от профессионализма членов управы, инициативности товарища городского головы, наличия в составе думы влиятельных и преданных делу общественного управления гласных, и, не в последнюю очередь, от того, что представлял собой корпус гласных в целом.

К оценке деятельности руководителей общественного управления современники подходили подчас весьма строго. Так, например, в конце 1890-х гг. одна из столичных газет писала: «Петербург… по крайней мере, за последнюю четверть века, не был особенно счастлив в своих головах. Были в этом звании люди почтенные, сведущие, не без таланта и лично вполне порядочные, но городского головы, который оставил бы после себя видный след в летописях столичного благоустройства, который вел бы городское общественное дело, считаясь только с его нуждами и пользами, не оглядываясь по сторонам, который стоял бы недремлющим стражем городских общественных интересов и неустанным радетелем о благе столичного общества – такого городского головы Петербург еще не имел за весь период времени со введения Городового положения 1870 г.». (За 30-летний период деятельности общественного управления (1873–1903) на посту городского головы столицы сменилось 6 персон. Это были люди разные по своему сословному происхождению, социальному положению, образованию, нравственным принципам и, естественно, неодинаково видевшие приоритеты в деятельности общественного управления.)

Большинство ученых (Нардова, Миронов) сходятся во мнении, что городовое положение 1892 г. и последующие правительственные распоряжения ограничивали права городского самоуправления, ставили его в прямую зависимость от органов государственного управления. Исполнительный орган городского самоуправления – управа – более зависел от губернатора, нежели от Думы. Члены городской управы приравнивались к государственным чиновникам и получали жалованье, а губернатор мог делать им распоряжения и предписания, наказывать вплоть до отстранения от должности. Решения самой Думы могли исполняться, если они не опротестовывались состоящим из госчиновников губернским по городским делам присутствием.

Городская контрреформа 1892 г. также увеличила имущественный ценз для избирателей. В губернских городах он достигал 1000 руб. В результате Омск, например, смог выставить на выборы лишь 280 избирателей. В выборах гласных в городскую Думу Омска в 1901 г. участвовали 1,1% от общего числа избирателей; в 1905 г. – 1,6%; в 1910 г. – 1,4%⁰.

На роль городского самоуправления того периода в жизни российских городов высказываются различные точки зрения. Так Рындзюнский П.Г. считает, что городское самоуправление России конца XIX – начала XX в. полностью находилось под властью генерал-губернаторов, выполняло в основном хозяйственные функции и имело не очень большое значение в тогдашней городской жизни⁰. Его точку зрения разделяет и Нардова⁰.

Современные российские историографы (например, В. Комарова) считают, что, несмотря на все свои недостатки, в целом, становление земского и городского самоуправления как основных субъектов местного самоуправления во второй половине XIX века означало утверждение принципа всесословности, включение решения вопросов местного значения всех сословных групп⁰. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления. Земское и городское самоуправление охватило территорию, на которой проживало 113 млн. человек (70% населения России).

Алексеев В.В. и Побережников И.В. высказывают точку зрения, что в целом можно утверждать, что органы местного самоуправления земские и городские – содействовали развитию промышленности, торговли, коммуникаций в регионах, профессионализации общества, повышению уровня просвещения и культуры. Земская и городская реформы создали предпосылку для увеличения эффективности местного управления, поскольку органы общественного самоуправления обыкновенно лучше разбирались в местных проблемах и могли решать их более качественно. Мобилизуя хозяйственную и общественную инициативу, органы местного самоуправления расширяли социальную базу политического строя, способствовали прогрессивной эволюции авторитарного режима в сторону консенсуального управления, опиравшегося не столько на силу, сколько на поддержку общества⁰.

Всесловные органы местного самоуправления имели в истории России весьма краткий период развития, хотя начало XX века обещало самые благоприятные перспективы. Развитие местного самоуправления явилось одним из ключевых звеньев реформаторской программы П.А. Столыпина.

Длительное время городские Думы занимались хозяйственной деятельностью и почти не касались политических вопросов. Однако перевыборы дум в 1902 г. дали значительное количество мест представителям либерально настроенной интеллигенции. Под влиянием развернувшегося в стране либерального движения сосредоточившаяся в Думах местная интеллигенция стала ставить вопросы политического реформаторства и, прежде всего, реорганизации на демократических началах местного самоуправления.

Вопросы совершенствования земского и городского самоуправления были включены в программные требования практически всех ведущих политических партий, не исключая РСДРП и Партии социалистов-революционеров. Проблемы местного самоуправления оказались в поле зрения депутатов начавшей работу с 1906 года Государственной Думы.

Историографы отмечают, что в социокультурном облике городов в рассматриваемый период произошли некоторые изменения.

В послереформенный период в социальной структуре городского населения возросла доля крестьян. При этом город и деревня взаимодействовали друг с другом и влияли друг на друга. Под воздействием города изменялась материальная и духовная культура крестьян, а вместе с этим менялся их менталитет. Патриархальная составная семья сменялась эгалитарной и демократической. С другой стороны благодаря массовой миграции крестьян в город менялся менталитет горожан, рабочего класса и тормозился процесс урбанизации.

Несмотря на замкнутость на решении хозяйственных вопросов и почти полную зависимость от генерал-губернаторов становление городского самоуправления в городах во второй половине XIX в. означало утверждение принципа всесословности. В развитии муниципального права это означало переход от сословного к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.

Заключение

Несмотря на то, что основная часть урбанизации в России произошла в прошлом столетии, период урбанизации конца XIX – начала XX века также интересен с историографической точки зрения.

Большинство историографов сходятся во мнении, что российская урбанизация конца XIX в. состоялась благодаря двум причинам: промышленной революции и реформам 1860–1870-х годов: прежде всего благодаря отмене крепостного права и реформе местного самоуправления. Ряд историографов сходятся во мнении, что в данном процессе проявилась специфика, свойственная всем российским модернизациям – ее инициатором выступало государство, при этом во многом были использован опыт стран Запада.

В советской и российской историографии существует множество определений российского города конца XIX в., которые можно свести в четыре группы: город, как официальное название в источниках; город, как торгово-промышленное поселение; город, как торгово-промышленное поселение и военно-административный центр; город, как торгово-промышленное поселение с городской общиной. В данной работе в основном город понимается как населенный пункт, называемый городом в официальных источниках. Если советские и российские историографы оценивают развитие российских городов, как поступательное, то современники урбанизации давали этому процессу более критичные оценки.

Большинство историографов отмечают тот факт, что российские города росли преимущественно благодаря развитию в них торговли и промышленности, в рассматриваемый период резко увеличивается число торговых и промышленных городов, а количество аграрных и военно-административных сокращается. При этом большинство городов первой группы принадлежит к высоко- и среднеразвитым, а второй – к слаборазвитым. Узкая специализация городов сменилась многофункциональностью, почти во всех городах возник культурный сервис и сфера обслуживания. В конце XIX в. одновременно сосуществовали умирающие доиндустриальные города, бурно развивающиеся индустриальные и зарождающиеся постиндустриальные города.