22869-1 (Конституция СССР 1924 года. Проблемы федерации), страница 2

Уже на Х съезде РКП(б), который знаменовал переход к нэпу, Сталин, выступая с основным докладом по национальному вопросу, утверждал, что Российская Федерация является реальным воплощением искомой формы государственного союза республик. Надо добавить, что именно Наркомнац в 1919- 1921 гг. занимался строительством большинства автономий в составе РСФСР, определением их границ и статуса, зачастую путем администрирования по следам поспешности и непродуманности. Выступление Сталина на съезде вызвало бурную реакцию. Член Туркестанской комиссии ВЦИК Г.И. Сафаров обвинил партию в невнимании к национальному вопросу, в результате чего большевики, по его мнению, наделали массу непростительных ошибок в Средней Азии. Критика была справедливой, ибо, действительно, левацкие загибы большевиков в Туркестане принесли местному населению немало бед, о чем свидетельствовал рост повстанческого (басмаческого) движения.

Решение съезда по национальному вопросу было составлено с учетом высказанных мнений. Оно подчеркивало целесообразность и гибкость существования различных видов федераций: основанных на договорных отношениях, на автономии и промежуточных ступенях между ними. Однако Сталин и его сторонники вовсе не склонны были брать во внимание критику своей позиции. Это отчетливо проявилось в процессе национально-государственного строительства в Закавказье.

Закавказье представляло собой сложный комплекс национальных отношений и противоречий, сохранившихся с давних времен. Этот регион требовал особенно тонкого и взвешенного подхода. Период существования здесь в предшествующие годы местных национальных правительств, сметенных Красной Армией и местными большевиками, тоже оставил определенный след в сознании населения. Грузия, например, в период своего независимого существования в 1918-1921 гг. наладила довольно широкие связи с внешним миром. Экономика ее имела довольно своеобразные черты: слабая промышленность, но очень заметная роль мелкого производства и мелких торговцев. Сильным было влияние местной интеллигенции. Поэтому некоторые большевистские лидеры, и прежде всего Ленин, считали, что в отношении Грузии нужна особая тактика, не исключающая, в частности, приемлемого компромисса с правительством Ноя Жордания или подобными ему грузинскими меньшевиками, которые не относились абсолютно враждебно к установлению советского строя в Грузии.

Тем временем национально-государственное строительство в регионе завершилось созданием Закавказской Федерации (ЗСФСР), однако интересы населения отдельных республик и национальных территорий были попраны. По договору 1922 г. республики передавали свои права союзной закавказской конференции и ее исполнительному органу - Союзному совету в области внешней политики, военных дел, финансов, транспорта, связи и РКИ. В остальном республиканские исполнительные органы сохраняли самостоятельность. Таким образом вырабатывалась модель объединения, которой вскоре предстояло пройти испытание на прочность в связи с решением вопроса об отношениях Закавказской Федерации и РСФСР.

В августе 1922 г. для реализации идеи объединения советских республик в центре была образована специальная комиссия под председательством В.В. Куйбышева, но наиболее активная роль в ней принадлежала Сталину. По состав- ленному им проекту предусматривалось вхождение всех республик в РСФСР на правах автономных. Разосланный на места проект вызвал бурю возражений, но в самой комиссии он получил одобрение. Дальнейшие события характеризуются вмешательством Ленина. Это была, пожалуй, последняя активная попытка партийного вождя, под влиянием болезни постепенно отходившего от руководства, повлиять на течение государственных дел. Позиция Ленина по поводу объединения была неясной, недостаточно определенной, но очевидно, что он был противником сталинского проекта. "Исправить положение" он поручил своему заместителю Л.Б. Каменеву, который, однако, не имел твердых убеждений по национальному вопросу. Составленный им проект учитывал пожелания Ленина и, отвергая идею автономизации, предусматривал договорный способ государственного объединения республик. В таком виде он был поддержан партийным пленумом.

30 декабря 1922 г. на съезде Советов, где были представлены делегации РСФСР, Украины, Белоруссии и ЗСФСР было провозглашено образование Союза Советских Социлистических Республик (СССР). Союз строился на модели, выработанной в Закавказье. Были приняты соответствующие Декларации и Договор. В Декларации указывались причины и принципы объединения. В Договоре определялись взаимоотношения между республиками, образующими союзное государство- Формально оно учреждалось как федерация суверенных советских республик с сохранением права свободного выхода и открытым доступом в нее. Однако механизм «свободного выхода» не предусматривался. В компетенцию Союза передавались вопросы внешней политики, внешней торговли, финансов, обороны, путей сообщения, связи. Остальное считалось в ведении союзных республик. Высшим органом страны объявлялся Всесоюзный съезд Советов, в перерывах между его созывами - ЦИК СССР, состоявший из двух палат: Союзного Совета и Совета Национальностей.

В день, когда состоялось образование союзного государства, вышла работа Ленина «По вопросу о национальностях и автономизации». В ней сквозит недовольство Ленина всей историей, связанной с образованием СССР, несвоевременной затеей Сталина, которая, по его мнению, «завела все дело в болото». Однако старания Ленина, его попытки "разобраться" с проявлениями великорусского шовинизма, наказать виновников «грузинского инцидента» особых последствий не имели. Поток событий в партии устремился в другую сторону и проходил без участия Ленина. Уже разворачивалась борьба за его наследство, в которой все больше проявлялась фигура Сталина. Можно сказать, что, показав себя сторонником централистского государства, крутых и грубых административных решений в национальном вопросе, Сталин мало изменил свое отношение к национальной политике, постоянно подчеркивая опасность националистических проявлений и необходимость их беспощадного подавления.

II Всесоюзный съезд Советов, состоявшийся в январе 1924 г., в траурные дни, связанные со смертью Ленина, принял союзную Конституцию, в основе которой лежали Декларация и Договор, а в остальном ее положения зиждились на принципах Конституции РСФСР 1918 г., отражавших ситуацию острого социального противоборства. В 1924-1925 гг. были приняты конституции союзных республик, в основном повторяющие положения общесоюзной.

Одним из первых мероприятий, проведенных в рамках Союза, было «национально-государственное размежевание Средней Азии». На территории региона до 1924 г, располагались, кроме Туркестанской АССР, образованной еще в 1918 г., две «народные» советские республики - Бухарская и Хорезмская, созданные после свержения большевиками с престола бухарского эмира и хивинского хана. Существующие границы явно не соответствовали расселению этнических общностей, чрезвычайно пестрому и неоднородному. Не совсем ясен был вопрос и о национальной самоидентификации народов, и о формах их самоопределения. В результате длительных обсуждений национальных вопросов на местных съездах и курултаях и перекройки границ образовались Узбекская и Туркменская союзные республики. В составе Узбекской ССР была выделена автономия таджиков (впоследствии получившая статус союзной республики), а в ней - Горно-Бадахшанская АО. Часть территории Средней Азии была передана Казахской АССР (также впоследствии ставшей союзной республикой). Туркестанские и хорезмские каракалпаки образовали свою АО, вошедшую в состав Казахской АССР, а в последующем перешедшей в Узбекскую ССР на правах автономной республики. Киргизы образовали свою автономную республику, вошедшую в состав РСФСР (позднее она тоже была преобразована в союзную республику). В общем и целом национально-государственное размежевание Средней Азии позволило обрести региону на некоторое время стабильность и устойчивость, однако крайняя чересполосица этнического расселения не позволяла разрешить вопрос в идеальном варианте, что создавало и создает вплоть до настоящего времени источник напряженности и конфликтов в данном регионе.

Возникновение новых республик, автономных областей шло и в других районах страны. В 1922 г. в составе РСФСР были образованы Карачаево-Черкесская АО, Бурят-Монгольская АО (с 1923 г. - АССР), Кабардино-Балкарская АО, Черкесская (Адыгейская) АО, Чеченская АО. В составе ЗСФСР на территории Грузии были созданы Аджарская автономия (1921 г.) и Юго-Осетинская АО (1922 г.). Отношения Грузии и Абхазии, двух территорий с застарелым национальным конфликтом, были оформлены в 1924 г. внутренним союзным договором. В составе Азербайджана в 1921 г. была образована Нахичеванская АССР, в 1923 г. - Нагорно-Карабахская АО, населенная преимущественно армянами. На Территории Украины на левобережье Днестра в 1924 г. возникла Молдавская АССР. Столь подробное перечисление национальных образований в СССР связано с тем, что сегодня, в период распада союзного государства, многие из них являются зонами и потенциальными очагами межнациональных конфликтов.

Обретение народами бывшей Российской империи своей государственности имело двоякие последствия. С одной стороны, оно пробуждало национальное самосознание, способствовало становлению и развитию национальных культур, позитивным сдвигам в структуре коренного населения. Постоянно повышался статус этих образований, удовлетворяющий росту национальных амбиций. С другой стороны, этот процесс требовал адекватной тонкой и мудрой политики центрального союзного руководства, соответствующей национальному возрождению. В ином случае загоняемые до поры до времени внутрь национальные чувства и их игнорирование таили в себе лотенциальную опасность взрыва национализма при неблагоприятном раскладе событий. Правда, в то время руководство мало задумывалось об этом, щедрой рукой нарезая территории отдельным государственным образованиям, даже если коренные жители и не составляли на них большинства населения, или легко передавая их «из рук в руки», от одной республики к другой, - еще один потенциальный источник напряженности.

В 1920-е гг. в рамках национально-государственных образований проводилась так называемая политика коренизации, которая заключалась в привлечении национальных кадров к государственному управлению. Многие из созданных национальных учреждений не имели ни своего рабочего класса, ни сколько-нибудь значительной интеллигенции. Здесь центральное руководство вынуждено было нарушать принципы «диктатуры пролетариата» в пользу национального равноправия, привлекая к руководству весьма разношерстные элементы. Эта сторона коренизации положила начало образованию местных элит с присущей им национальной спецификой. Впрочем, центр прилагал немало усилий, чтобы держать этих местных руководителей «в узде», не допуская излишней самостоятельности н беспощадно расправляясь с «национал-уклонистами». Другой аспект коренизации - культурный. Он заключался в определении статуса национальных языков, создании письменности для тех народов, которые ее не имели, строительстве национальных школ, создании собственных литератур, искусства и т.д. Надо отдать должное: государство уделяло очень много внимания помощи отсталым в прошлом народам, выравниванию уровней экономического, социального и культурного развития отдельных наций.

К вопросам национально-государственного строительства тесно примыкает реформирование административно-государственного устройства страны. На необходимость его указывалось еще в период революции. Но только окончание гражданской войны позволило перейти к непосредственному решению этой задачи, которая состояла в том, чтобы от чисто административного перейти к административно-хозяйственному делению государства в соответствии с исторически сложившимися экономическими районами.

3. Современное понимание проблем федеративности

Территория каждого государства делится на составные части, определяющие внутреннюю структуру государства, его территориальное устройство. В рамках территориального устройства государства складывается определенная система территориальных единиц, из которых состоит государство, система государственных связей между государством в целом и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Такого рода устройство территории государства принято называть государственным устройством. Таким образом, можно сказать, что государственное устройство - это территориальная организация государства, характеризующаяся определенной формой правовых отношений между государством в целом и его частями, связанной с их правовым статусом.

В отечественном конституционном праве институт, связанный с территориальной организацией государства, получил свое название «государственное устройство» только в советский период, после принятия Конституции СССР 1936 года, в которой содержалась специальная глава «Государственное устройство», посвященная этим вопросам. После принятия Конституции СССР 1977 года, в которой раздел, посвященный территориальной организации Союза ССР, именовался «Национально-государственное устройство», аналогичным образом был назван и соответствующий институт конституционного права. В последнее время и в законодательстве, и в учебной литературе стал снова использоваться термин «государственное устройство».