12518-1 (Акти державного управління), страница 3

Вимоги, що висуваються до актів державного управління.

Ці вимоги можна поділити на:

1)вимоги загального характеру;

2)спеціально-юридичні вимоги;

3)організаційно-технічні вимоги.

Серед загальних вимог чільне місце посідає застосування системного підходу до вироблення приписів юридичних актів управління. При цьому сфера управління має розглядатися як система - об’єкт управління, його суб’єкти, відповідні зв’язки, їх структура, режим відповідальності тощо. Системний підхід також передбачає врахування при опрацюванні, прийнятті акта існування та впливу різних чинників - політичних і економічних, технічних та організаційних, матеріально-речових і фінансових, кадрових та соціально-побутових, етнічних і моральних та багатьох інших.

Під системою у методології науки управління розуміють комплекс окремих елементів, що виконують сукупність взаємопов’язаних дій для досягнення загальної мети.

Виділяють принцип і метод.

Вихідним принципом системного підходу є погляд на будь-який об’єкт як на систему, що складається з кількох елементів. При такому підході ставиться завдання з’ясувати та врахувати для обгрунтування акту державного управління ті зв’язки і відносини, які склалися між цими елементами. При цьому важливим є підпорядкування локальної мети кожного елемента загальній кінцевій меті. Мета досягається встановленням реального економічно та організаційно обгрунтованого завдання. Останнє також має бути розподілене на окремі завдання, що відповідають локальним цілям. Тут же мають передбачатися заходи щодо відповідальності конкретних виконавців за реалізацію завдань та часткових вирішень окремих частин програми.

Отже, системний підхід побудований на розкладі складної проблеми на більш елементарні підпроблеми, на залученні найоптимальніших спеціальних методів для їх вирішення і, нарешті, синтезуванні часткових рішень у загальне вирішення проблеми.

Головним методом системного підходу є зіставлення і оцінка альтернативних варіантів рішень, вибір найкращого варіанту на основі науково обгрунтованих розрахунків ефективності, витрат, ризику тощо, їх послідовного зіставлення з урахуванням усіх плюсів та мінусів. На цій основі і визначається найкращий варіант.

Метод системного аналізу робить доступним, доцільним застосування математичних критеріїв оптимальності, статистичного та логічного методів.

До загальних вимог, що висуваються до актів державного управління, треба віднести їх об’єктивну необхідність, актуальність та стабільність.

Акти мають бути виправданими, об’єктивно необхідними на даний історичний момент. Очищення законодавства від застарілих норм, законодавчих та нормативних актів - процес природний, бо правові регулятори мають створювати умови для безперешкодного розвитку продуктивних сил країни, становлення виробничих відносин нового типу, їх захисту. Уповільнення цього процесу може перетворити правові чинники на гальмо прогресу. Так, поширення ринкових відносин у сферах власності, виробництва, розподілу, запроваджене законодавством про власність та підприємництво, оренду, землю та приватизацію, поставило на порядок денний скасування величезної кількості юридичних актів, які перешкоджали цим процесам розвитку.

Одночасно у практиці державного управління потрібно зберігати співвідношення між реальною управлінською діяльністю (нові норми, стосунки, структури, статуси, що народжуються), та нормами, заборонами, зв’язками, традиціями, звичаями, які склалися раніше і стали часткою об’єктивної, навколишньої реальності подібно до робочої сили, основних засобів виробництва. Ця колишня робота, цей досвід, маючи безособовий характер, спрацьовує незалежно від індивідуальних її носіїв. Тому зміна суб’єктів управлінських відносин не завжди і не обов’язково означає потребу у зміні актів, що ними видавалися, а також у підтверджені їх обов’язковості, легітимності. Такі заходи, не будучи політично і юридично обгрунтованими, могли б призвести до дестабілізації законодавства.

З іншого боку, не можна без потреби змінювати, виправляти, скасовувати акти державного управління. Нестача юридичних регуляторів та заборон може бути такою ж небезпечною, як і їх надмірність.

Акти управління мають також відповідати вимозі інформаційної місткості: має забезпечуватися повнота, оперативність, вірогідність і актуальність інформації, що включається до акту управління.

Спеціальні юридичні вимоги щодо актів державного управління витікають з приписів Конституції, законодавства України, міжнародних актів та угод.

По-перше, це підзаконність актів державного управління. Вона виявляє себе у тому, що юридична сила акту державного управління передається йому законом або нормативним актом органів виконавчої влади вищого рівня. Тому управлінський акт має точно і повністю відповідати меті, приписам вимогам законодавчого акта, на виконання якого його видано. Лише підзаконні акти є дійсними актами, тобто такими, що здатні виявляти свою юридичну дію.

Другий аспект підзаконності - це видання актів державного управління у межах компетенції державного органу. Порушення меж правового регулювання, яке визначене органу законодавчим актом, робить акти цього органу незаконними, а отже недійсними. Акти державного управління є некомпетентними, коли їх автори беруть на себе повноваження інших органів державного управління або порушують повноваження законодавчого органу, суду. Акти державного управління діють доти, доки їх не скасовано або не зупинено у порядку, передбаченому законодавством.

Акти державного управління з питань, що зачіпають інтереси місцевого населення, мають прийматися після обговорення їх проектів населенням.

Проект акта має пройти чотири стадії:

- підготовка проекту акта;

- узгодження проекту;

- прийняття акта;

- доведення до виконавців.

Організаційно-технічні вимоги до актів державного управління полягають у дотриманні правил їх оформлення.

Дотримання форми актів - одна з перших умов їх правомірності та дієвості. Правові форми актів управління подаються у Конституції, законодавчих актах, у єдиній державній системі діловодства.

Правова форма акту державного управління - це спосіб зовнішнього вираження приписів органів управління. Це також спосіб викладення правового матеріалу у письмових актах.

Зовнішній вияв актів державного управління може бути письмовий та усний. Письмова форма для актів обов’язкова, коли саме така форма зазначена у Конституції, Положеннях, Статутах, Кодексах. Така ж форма обов’язкова для актів управління з фінансових, матеріально-технічних та кадрових питань.

Видання актів з порушенням правової форми завдає значної шкоди режиму законності, оскільки самодіяльні акти не передаються до наглядових органів та органів державної статистики, а це ускладнює нагляд та звітність.

Указом Президента України від 3 жовтня 1992 року N 493/92 «Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади»( із змінами і доповненнями, внесеними Указом Президента України від 21 травня 1998 року N 493/98) з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ та організацій з 1 січня 1993 року введено державну реєстрацію нормативно-правових актів, які видаються міністерствами, іншими органами виконавчої влади, органами господарського управління та контролю і які зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер.

Державну реєстрацію здійснюють:

нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю - Міністерство юстиції України;

нормативно-правових актів міністерств і республіканських комітетів Автономної Республіки Крим - Головне управління юстиції Міністерства юстиції України в Автономній Республіці Крим;

нормативно-правових актів обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів, а також місцевих органів господарського управління та контролю - обласні, Київське та Севастопольське міські управління юстиції;

нормативно-правових актів районних, районних у містах Києві та Севастополі державних адміністрацій, їх управлінь, відділів, інших підрозділів - районні, районні у містах Києві та Севастополі управління юстиції.

Державна реєстрація нормативних актів здійснюється у порядку, встановленому Постановою Кабінету Міністрів України від 28.12.92 N 731 «Про затвердження Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади» (із змінами і доповненнями, внесеними постановами КМ від 15.06.94 N 420, від 16.10.98 N 1640).

Проекти нормативних актів державного управління до їх прийняття мають бути узгоджені з певними органами. До кола таких органів входять зацікавлені органи, координаційно-контрольні служби, юридична та фінансова служби. Саме від цих служб необхідно отримати візи на проект акта.

Організаційно-технічні акти включають також дотримання реквізитів у складі актів, відсутність яких позбавляє акти юридичної сили. Це - найменування акту, вказівки на виконавців, авторів акта, дані про голосування по проектах актів колегіальних органів, дата прийняття, строки виконання, лінгвістичні вимоги, зовнішній вигляд акта, підписи, печатки, інші ознаки.

Акти, видані з порушенням вимог, які до них ставляться, є дефектними. Залежно від характеру і ступеня дефектності акти державного управління поділяються на заперечні і нікчемні.

Види дефектних актів:

-акти первісно нікчемні;

-акти нікчемні в силу оспорювання;

-акти відносно недійсні (заперечні).

Первісно нікчемні акти - це акти державного управління, які не породжують юридичних наслідків із самого свого виникнення. Первісно нікчемними актами можна назвати акти, які містять вказівки на скоєння протизаконних кримінально карних дій, якими виконавців примушують до зради, до дій, що підривають суверенітет країни, до насильницького повалення конституційного ладу тощо. Серед первісно нікчемних можна назвати акти, вчинені за браком волі суб’єкта, коли наказ, розпорядження видається посадовою особою у стані неосудності або під психічним, фізичним примусом.

Всі зазначені акти є недійсними з дня їх видання і анулюються не тільки на майбутнє, а й втрачають дію в минулому, з того дня, коли прийняті. Вони не спричиняють правових наслідків навіть і без скасування їх особливою постановою органу влади або управління чи за протестом прокурора, рішенням суду.

Акти, нікчемні в силу оспорювання, це такі, що видаються з порушенням компетенції за предметами та обсягом правового регулювання, або адресовані непідпорядкованим, непідконтрольним органам. Такі акти, мають оспорюватися у позовному порядку до суду, бути предметом прокурорського протесту, скасовуватися вишестоящими органами.

Заперечні акти - це такі, що містять окремі незаконні положення або технічні помилки; акти, в яких відсутні окремі реквізити; акти видані з порушенням процедури, без належного кворуму і т.д. Вони є частково дійсними, оскільки їх доопрацювання, усунення незаконних приписів повертає їм правову усталеність. Інструментом заперечення можуть стати протести прокурора, відповідні дії вищих владних і виконавчих органів.

У чинності актів державного управління розрізняють чотири юридичні стани:

1)припинення;

2)зупинення;

3)зміна;

4)скасування їх дії.

Припинення - дія закономірна, вона не зумовлена будь-якими подіями.

Підстави для припинення дії актів:

а) загальним є правило, що із введенням у законну силу нового акта державного управління автоматично припиняє свою силу акт з того самого питання, виданий раніше, хоча б у новому і не містилася вказівка на його припинення. На практиці ж для формального припинення застарілих актів вироблена процедура, що включає стани, які вказані вище;

б) закінчення строку, на який було видано акт;

в) досягнення мети, поставленої перед актом (реалізація правових відносин, виконання приписів акта та ін.);

г) зникнення адресата акта (ліквідація юридичної особи, смерть носія прав та обов’язків).

Зупинення, як і скасування актів державного управління, обумовлюється їх незаконністю, передбачає ліквідацію порушень у порядку, передбаченому Конституцією, іншими законами.

Зупинення дії незаконних актів - тимчасовий правовий захід, що передує процесу оспорювання законності акта в судовому порядку. Сперечання між адміністративними органами, між ними, і іншими громадянами, між ними і органами місцевого самоврядування вирішуються у суді. Так, органи місцевого самоврядування мають право звертатися з позовом до загального або арбітражного суду щодо визнання недійсними актів інших державних органів і до прийняття судом рішення зупиняють дію оскаржуваний актів на підвідомчій території (ст.59 Закону України від 21.05.97 «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Зупинення дії незаконних актів державного управління є прерогативою також органів з надвідомчими наглядовими повноваженнями. Таким є зупинення актів, пов’язане з фактом принесення прокурором протестів у порядку загального нагляду на незаконні акти.

Зміна приписів акта може виявлятися стосовно заперечних актів, коли є потреба доредагувати, уточнити та доопрацювати окремі приписи цих загалом правомірних актів.

Скасування правового акта виявляється у визнанні нечинним цілого акта або окремих його приписів, положень.

Скасовувати неправомірні нормативні акти можуть Верховна Рада, Президент, Кабінет Міністрів України, суди - загальної юрисдикції та арбітражні, міністерства, відомства, голови місцевих державних адміністрацій, Ради народних депутатів, їх виконкоми виданням відповідних актів державного управління.

Відповідно до ст.13 Закону України від 16.10.96 «Про Конституційний Суд України» (із змінами і доповненнями, внесеними Рішенням Конституційного суду України від 23.06.97 N 2-зп) Конституційний Суд України приймає рішення та дає висновки у справах щодо конституційності законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.