36458 (Организация местного самоуправления муниципального образования (на примере ХМАО-Югра)), страница 4

В ходе реализации положений Федерального закона №131 утратил силу систематизированный окружной закон от 16 апреля 2001 г. №31-оз "О местном самоуправлении в Ханты-Мансийском автономном округе", но наиболее принципиальные его положения получили отражение в специализированных законах о местном самоуправлении. Окружной закон 2001 г., закрепив особенности организации коренных малочисленных народов Севера, в остальном во многом дублировал федеральное законодательство, что в конечном счёте и привело к его отмене. Всего же Думой ХМАО - Югры в период подготовки с 2004 по 1 сентября 2006 г. принято более 40 специализированных окружных законов в области местного самоуправления. Сегодня требуется незамедлительная их кодификация, так как активизация законотворческой деятельности на региональном уровне привела к хаосу и утрате ею системных качеств.

Окружное законодательство условно можно классифицировать по следующим разделам: Устав ХМАО - Югры и государственные символы, территориальное деление, органы государственной власти субъекта РФ и организация местного самоуправления, муниципальная и государственная служба, выборы и избирательная система, территориальное общественное самоуправление, информатизация и средства массовой информации, порядок принятия и опубликования нормативных актов, награды и почетные звания автономного округа.

Важным предметом регулирования окружного Закона №14 "О нормативных правовых актах ХМАО" являются отношения, складывающиеся в области правотворчества и направленные на достижение всестороннего и комплексного развития автономного округа в интересах его населения, а также организационно оформленной властной деятельности органов государственной власти автономного округа в рамках их компетенции по созданию нормативных правовых актов, их изменению и отмене. В качестве правотворческих органов признаются Дума, Губернатор и Правительство ХМАО - Югры. Субъектами правотворческой инициативы являются граждане автономного округа (не менее 20 тысяч, проживающих на территории округа и обладающих избирательным правом) и органы местного самоуправления. Указаны требования, предъявляемые к нормативному правовому акту, его структуре, оформлению, реквизитам, и подробно расписаны стадии законотворческого процесса. В отдельных главах прописан порядок внесения изменений и (или) дополнений в Устав автономного округа, толкования, учета и систематизации нормативных правовых актов округа. Установлено, что до формирования Уставного суда округа толкование Устава осуществляет Дума автономного округа, что представляется не совсем обоснованным, так как окружным депутатам сложно ориентироваться в различных правовых концепциях в отношении спорных правоотношений, в том числе по муниципально-правовым вопросам.

Кроме принятия окружных законов, Дума округа выносит различные постановления, в частности по результатам рассмотрения проектов законов о местном самоуправлении, полномочиях и статусе его органов. Она выступает и в качестве субъекта законодательной инициативы по внесению изменений и дополнений в федеральное законодательство о местном самоуправлении.

Губернатор ХМАО - Югры в пределах своих полномочий, установленных Уставом округа, подписывает и обнародует законы автономного округа, издает различные постановления и распоряжения.

Правительство автономного округа также издает постановления и распоряжения в соответствии со своими полномочиями, определенными Уставом. Для оперативного решения вопросов из состава Правительства Губернатор образует Президиум, который осуществляет свою деятельность в соответствии с Законом ХМАО - Югры в редакции от 12 октября 2005 г. №73-оз "О Правительстве Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". В указанном законе определены структура, состав и порядок формирования исполнительного органа власти автономного округа, его полномочия, организация деятельности. В процессе реализации своих полномочий Правительство округа вправе предложить органу или должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с федеральным законодательством изданные им правовые акты.

Построенная в округе система взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления опосредствует тесную взаимосвязь между ними. Так, с 1992 г. сначала при главе окружной администрации, а ныне - Губернаторе ХМАО - Югры ежемесячно проходили совещания глав муниципальных образований автономного округа на основе Регламента о его деятельности. Кроме того, ежеквартально проводились совещания Координационного совета представительных органов местного самоуправления муниципальных образований и государственной власти ХМАО - Югры в соответствии с Положением о его работе и целях создания.

В период становления новой системы местного самоуправления в автономном округе практически повсеместно вновь была использована организационная модель построения органов местного самоуправления с "сильным" главой муниципального образования при второстепенном представительном органе местного самоуправления, где во многих случаях избран руководитель, но не на освобожденной основе. Сегодня настоятельно требуются законодательные новеллы о повышении статуса представительных органов местного самоуправления в автономном округе, что фактически заложено в Федеральном законе №131. Видимо, не случайно Президент РФ указом от 13 мая 2000 г. №849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" ввел полномочных представителей в семи федеральных округах страны с целью укрепления "вертикали власти".

Для реализации в автономном округе переходных положений Федерального закона №131 принят Закон от 25 ноября 2004 г. №63-оз "О статусе и границах муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа - Югры". Всего на территории автономного округа образовано 106 муниципальных образований, которым потребовался штат муниципальных служащих с необходимой профессиональной подготовкой. Автономный округ отказался использовать законодательный опыт Свердловской области, в которой всем муниципальным образованиям - районам был придан статус городского округа: представляется, что это ошибочный путь, не соответствующий федеральным и конституционным требованиям. Автономный округ уже имел негативный опыт подобного единообразия в рамках управленческой административной реформы городов Нижневартовска, Сургута, Нефтеюганска с прилегающими к ним районами, когда население последних фактически осталось без должного внимания к своим повседневным нуждам из-за финансирования по остаточному принципу и непонимания особенностей сельских населенных пунктов городскими чиновниками. Кроме того, отдельные категории населения лишились бы социальных льгот при переводе поселения из разряда сельского в городское.

2.2 СУБЪЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

В качестве субъектов правового регулирования выступают субъект местного самоуправления и субъект муниципально-правовых отношений. Кроме них, как справедливо отмечает А.А. Торшенко, никто не вправе осуществлять местное самоуправление в РФ. К субъектам местного самоуправления он относит население соответствующего поселения, т.е. совокупность граждан РФ, проживающих на определенной территории, а также выборные и иные органы местного самоуправления и выборные должностные лица. Круг субъектов муниципально-правовых отношений гораздо шире. Сюда входят все разнообразные лица и организации, находящиеся на территории муниципального образования.

Специфика муниципально-правовых отношений с точки зрения их субъектного состава заключается в том, что таковыми они будут считаться лишь в случае, если хотя бы одной стороной в них выступает население муниципального образования в целом либо органы и должностные лица местного самоуправления. Однако здесь нет места лицам, не являющимся гражданами РФ, а Конституция РФ в ст. 62 определила, что предусмотренные законом права и свободы имеют и иностранные граждане, и лица без гражданства. Так, при наличии заключенного международного договора с Россией правом на участие в выборах, в том числе местных, могут быть наделены соответствующие иностранные граждане (см. Устав Союза Беларуси и России, ратифицированный Федеральным законом №89-ФЗ от 10 июля 1997 г.). Кроме того, современная конституционно-правовая доктрина подтвердила вытекающее из государственного суверенитета правило, что пока лицо, имеющее двойное гражданство, находится в пределах юрисдикции одного из государств, гражданством которого он обладает, другое его гражданство не играет никакой роли в том смысле, что осуществление прав и обязанностей, составляющих его содержание, невозможно. Следовательно, наличие у гражданина РФ иного гражданства не умаляет его прав на осуществление местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором. Статус лиц без гражданства (апатридов) порождает их невозможность быть равноправными субъектами муниципальных правоотношений. Международное право решает вопросы лиц без гражданства в двух направлениях: регулирует их правовое положение (Конвенция о статусе апатридов 1954 г.) и принимает меры к сокращению их числа (Конвенция о сокращении лиц без гражданства от 1961 г.).

Детальное деление субъектов муниципально-правовых отношений по публично-правовому признаку проводит А.Н. Костюков: а) индивидуальные (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, депутаты, глава муниципального образования, иные должностные лица, муниципальные служащие); б) коллективные (население муниципального образования, органы местного самоуправления, юридические лица, общественные объединения, органы ТОС, собрания и сходы граждан, органы государственной власти РФ и субъектов РФ); в) публично-территориальные образования (муниципальные образования, государство - субъекты РФ и Российская Федерация в целом).

Под объектом местного самоуправления исследователи чаще всего понимают вопросы местного значения. Здесь важно определить компетенцию и объем полномочий, которые осуществляют население и местные органы, а также должностные лица местного самоуправления. Для этого Федеральный закон №131 использует систему основных терминов и понятий (ст. 2), которые неотделимы от исследуемого явления - категории "местное самоуправление". Местное самоуправление охватывает сферу как публичного, так и частного права, поэтому правовое регулирование соответствующих правоотношений базируется на применении императивного и диспозитивного методов, основанных на присущих им способах юридического воздействия - обязывании, дозволении и запрете. Местное самоуправление является в большей мере публично-правовым институтом, поэтому для него характерно применение в большей степени императивного метода (но совместно с обязывающими и запрещающими способами регулирования). По объекту правового регулирования, т.е. круга регулируемых отношений, муниципально-правовые нормы, по обоснованному мнению А.Н. Костюкова, делятся на: 1) закрепляющие местное самоуправление в системе народовластия (понятие, принципы, функции); 2) регулирующие территориальную, организационную, финансово-экономическую, правовую основу местного самоуправления; 3) закрепляющие предметы ведения и полномочия местного самоуправления (муниципального образования); 4) регулирующие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.

2.3 СИСТЕМА МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ

Система муниципальных правовых актов в конкретных муниципальных образованиях отражает воззрения его граждан на местное самоуправление. Ст. 43 Федерального закона №131 относит к системе муниципальных правовых актов устав муниципального образования; правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования. Федеральный закон №154 оставлял наименование и деление нормативных правовых актов на усмотрение самих муниципальных образований, которые должны были закрепить это положение в своих уставах. По мнению А.И. Коваленко, "правовой акт местного самоуправления можно определить как письменный документ, регулирующий муниципальные отношения и принятый управомоченным субъектом местного самоуправления; документ, имеющий официальный характер и обязательную силу".

Принятие органами местного самоуправления и их должностными лицами нормативных актов происходит в рамках нормотворческого процесса. Виды и формы нормо- и правотворчества подробно рассмотрены современными исследователями.

Все нормативные правовые акты можно классифицировать следующим образом:

по нормативно-юридической природе различаются акты длительного воздействия для неопределенно широкого круга лиц и акты индивидуального содержания, адресованные конкретным лицам или органам и рассчитанные на однократное применение;