33751 (Статус Президента Российской Федерации), страница 3

Общие положения о выборах Президента РФ изложены в ст.81 Конституции РФ. Президент РФ избирается на шесть лет гражданами России на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Президентом РФ может быть избран гражданин России не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента РФ более двух сроков подряд. Такое ограничении имеет целью воспрепятствовать формированию несменяемого клана управляющих лиц, установления личной диктатуры, закрытию притока в эшелоны власти новых свежих сил, политических деятелей нового поколения. В то же время, Конституция не закрывает путь способному политику, оправдавшему себя на должности Президента, к выдвижению на другой срок, кроме очередного. Бывший Президент вполне может вновь участвовать в выборной гонке, лишь бы этот новый срок был отделен от первых двух "другим" президентством. Выборы Президента РФ в 2012 году могут быть в этом смысле показательными.

Детально вопросы выборов Президента урегулированы ФЗ №19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации".

Президент РФ приступает к исполнению полномочий с момента принесения им присяги российскому народу и прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом (ч.1 ст.92). Акт принесения присяги имеет важное юридическое значение: во-первых, это момент отсчета времени президентства, а во-вторых, это публичная клятва, обязывающая Президента верно служить на благо народа и государства.

Полномочия П.РФ могут быть прекращены досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отрешения от должности. При этом выборы нового Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий. Во всех случаях, когда Президент не в состоянии выполнять свои обязанности, их временно исполняет Председатель Правительства России. Исполняющий обязанности Президенте, в отличие от Президенте, не вправе распускать Государственную Думу, назначать референдум, а также вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции России (ст. 92).

Согласно ст.93 Конституции, Президент РФ может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершения иного тяжкого преступления, подтвержденного заключением Верховного Суда России о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и заключением Конституционного Суда России о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должны быть приняты двумя третями голосов от общего числа в каждой из палат по инициативе не менее одной трети депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента РФ. Если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента РФ считается отклоненным. Таким образом, ст.ст. 92-93 предполагают три законных способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента РФ: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности.

В связи с рассмотрением статуса Президента, нелишне будет заметить, что в 1991 году в России принимался специальный закон, посвященный институту главы государства который был весьма краток и несовершенен и фактически прекратил свое действие с принятием Конституции РФ в 1993 году. Затем, в 2002 г. вопрос о возможности принятия ФКЗ "О президенте Российской Федерации" обсуждался в рамках Рабочей группы Государственного совета РФ при подготовке предложений о преобразовании системы органов государственной власти и управления в Российской Федерации. Проект ФКЗ "О статусе Президента Российской Федерации" был внесен в Государственную Думу еще в 1997 году, рассмотрен в первом чтении в 2003г. В Заключении по проекту федерального закона №97012298-2 "О статусе Президента Российской Федерации", внесенному депутатом Государственной Думы Ю.М.Нестеровым (к первому чтению) сказано, в частности то, что "Большая часть положений законопроекта дублирует нормы Конституции Российской Федерации (глава 4), что фактически лишает его самостоятельного предмета законодательного регулирования…. Кроме того, законопроект обязывает Президента Российской Федерации в определенных случаях реализовывать право законодательной инициативы, что противоречит части 1 статьи 104 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой внесение законопроектов – это право, а не обязанность его инициаторов". На основании этого Постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 10 апреля 2003 г. №3860-III ГД , проект ФКЗ был отклонен.

Так что, очевидно, что в РФ в ближайшее время не будет ФКЗ "О Президенте РФ": обычным федеральным законом регламентировать деятельность такого важного института государственной сласти не представляется основательным, в Конституции же в перечне федеральных конституционных законов наличие такого закона не упоминается.

3. Конституционная ответственность Президента

1. Конституционная ответственность глав зарубежных стран

Институт главы государства неизменно привлекает внимание как специалистов-государствоведов, так и политиков, главным образом в целях выработки модели управления, устанавливающей оптимальные, с их точки зрения, пределы вмешательства (или невмешательства) главы государства в управление делами данной страны. Так, из уст некоторых российских политиков нет-нет, да и звучат призывы к упразднению в России института президентства (полагаем, из-за непонимания ими сущности данного института – отказ от него не означает отказ от единоличного главы государства, но речь ведь ведут не об учреждении монархии, а лишь об ослаблении власти президента, т.е. об изменении формы республиканского правления).

Правовое положение главы государства, определяемое установленной в стране формой правления, многоаспектно. Однако активизировавшиеся в последнее время в России и США процессы по привлечению к импичменту президентов этих стран оживили интерес к одному из элементов правового статуса - порядку и пределах ответственности главы государства, поскольку этот вопрос перешел из чисто теоретической в практическую плоскость. Прежде, чем перейти к рассмотрению по существу, следует уточнить, что в принципе речь может идти об одном из двух видов ответственности главы государства – политической (ответственности за проводимую им политику, не сопряженную с совершением каких-либо правонарушений) или юридической (ответственности за совершение конкретных правонарушений).

Законодательство большинства стран, как с республиканской, так и с монархической формой правления, закрепляет общий принцип неответственности главы государства, однако содержание этого принципа и пределы неответственности применительно к монарху или президенту имеют существенные различия.

Неответственность монарха практически безгранична, и здесь более правильно было бы применять термин "неприкосновенность". При оформлении правового статуса монарха в европейских странах до сих пор используется применявшаяся на протяжении веков конституционная формула, в соответствии с которой священная "особа монарха неприкосновенна, и он не подлежит ответственности": "Личность Короля неприкосновенна, и он не подлежит ответственности" (ст.56 Конституции Испании); "Личность Короля неприкосновенна; его министры ответственны" (ст.63 Конституции Бельгии); "Король не может быть привлечен к ответственности за свои действия" (§ 7 "Формы правления" Швеции); и т.п. Иными словами, монарх не несет ни политической, ни юридической ответственности за свои действия. Ответственность (политическую) за него будут нести министры, которые, в соответствии с правилом контрассигнатуры, скрепляют своей подписью любой акт, издаваемый монархом.

В отличие от монарха, неответственность президента имеет границы. И это вполне объяснимо. Особа президента, не являющаяся священной, наделяется лишь определенным иммунитетом в силу занимаемой должности. Общий принцип неответственности президента касается, главным образом, лишь его политической неответственности.

Принцип неответственности президента за проводимую им политику, за принимаемые акты, как правило, обеспечивается введением института контрассигнатуры, подобно аналогичному институту в монархиях. Так, в соответствии со ст. 58 Конституции ФРГ для "действенности предписаний и распоряжений Федерального президента необходима их контрассигнация Федеральным канцлером или компетентным федеральным министром". Более того, требование обязательной предварительной контрассигнации распространяется также и на любые законы, распоряжения, предписания и т.п., передаваемые Федеральному президенту для опубликования (§ 29 Регламента Федерального правительства). Президент не несет ответственности ни за принимаемые, ни за подписываемые им акты. Политическая ответственность возложена на правительство, которое несет коллективную ответственность перед парламентом путем выражения последним недоверия Федеральному канцлеру, последствием чего может явиться отставка правительства.

Политическая неответственность президента ФРГ в какой-то мере объяснима незавидной ролью, которая отводится главе государства в парламентарной республике: если президент не наделен какими-либо важными, действительными полномочиями, ни за что не отвечает, то ему и не за что нести ответственность. Но изменяется ли ситуация в странах с иными формами республиканского правления, где президент – одна из главных действующих политических фигур?

Для Франции политическая неответственность президента как главы государства является традиционным институтом, действующим еще со времен III и IV республик. С принятием Конституции 1958 года правовое положение президента Франции кардинальным образом изменилось – лишенный каких-либо действительных полномочий ранее, президент приобрел власть, сравнимую разве что с монархом в полуабсолютной монархии. Вместе с тем, принцип политической неответственности главы государства сохранен, а действие института контрасигнатуры существенно ограничено. Статья 19 Конституции предусматривает общее правило, что акты Президента скрепляются подписью Премьер-министра и в случае необходимости – ответственными министрами, однако эта же статья содержит и ряд исключений – не подвергаются контрасигнированию акты президента по таким важнейшим вопросам, как назначение премьер-министра, роспуск Национального собрания, вынесение законопроекта на референдум, минуя парламент, и др. Но в любом случае, требуют или нет акты главы государства контрасигнирования, политическую ответственность, как и в Германии, будет нести правительство, а не президент.

Принцип политической неответственности главы государства не обязательно предполагает наличие института контрассигнатуры. Так, в США контрассигнация актов, издаваемых главой государства, вообще не предусмотрена.

Мировой практике известны, хоть и крайне редко встречающиеся, исключения из общепринятого правила политической неответственности главы государства. По крайней мере, в отношении двух президентов – австрийского и словацкого – законодательством этих стран предусмотрена такая форма их политической ответственности, как отзыв, причем пример этих двух стран демонстрирует и два различных механизма досрочного отстранения главы государства от должности по политическим мотивам – народным голосованием (референдумом) и парламентом.

Инициатором вопроса о досрочном смещении с должности президента Австрийской Республики выступает нижняя палата парламента – Национальный совет, который большинством в две трети голосов депутатов принимает решение о созыве Федерального собрания (совмест-ного заседания палат) для объявления народного голосования по отзыву президента (решение Национального совета является основанием для приостановления исполнения президентом его обязанностей). Окончательное решение по президенту принимается на референдуме. Если в результате народного голосования предложение о смещении Федерального президента с должности будет отклонено, президент будет считаться переизбранным на новый срок, а Национальный совет – распущенным.

В Словакии вся процедура отзыва президента проходит в парламенте – предложение об отзыве вносится абсолютным большинством голосов всех депутатов, а окончательное решение по отзыву принимается большинством в 3/5.

Поводом для возбуждения вопроса о политической ответственности президента может служить его деятельность, которая, с точки зрения депутатов, направлена на устранение демократического конституционного строя, на ограничение суверенитета или против территориальной целостности страны и т.п. (следует, однако, еще раз оговориться – действия президента в данном случае не связаны с нарушением конкретных норм конституции и других законов).

Едва ли можно однозначно, негативно или позитивно, оценивать институт отзыва президента как формы его политической ответственности. С одной стороны, он дает возможность народу непосредственно или через своих представителей в парламенте избавляться от правителей, в силу некомпетентности или безответственности проводящих противоречащую интересам народа политику. С другой стороны, президент постоянно находится в состоянии угрозы политического шантажа отзывом, а потому не может свободно, без оглядки на парламент, осуществлять свои полномочия, предпочтет не прибегать даже к необходимым для страны, но не популярным в парламентских кругах мерам. Политическая неответственность, как проявление иммунитета высшего должностного лица государства, служит определенной гарантией его независимости в осуществлении принадлежащих ему полномочий, защитой от давления со стороны любых политических сил.

Однако, как ранее уже отмечалось, неответственность президента как главы государства, в отличие от монарха, не безгранична и не имеет ничего общего с неприкосновенностью. Президенту простительны политические ошибки, но не прощаются противоправные деяния - политическая неответственность не исключает возможности привлечения его к юридической ответственности за конкретные правонарушения. Институт привлечения президента к ответственности, именуемый чаще всего "импичмент", получил широкое распространение в мире.

Основания и порядок привлечения президента к ответственности предусмотрены конституциями и действующим законодательством конкретной страны и отличаются своеобразием, однако, несмотря на имеющиеся различия, в них выдержан единый концептуальный подход - президент, в силу особого должностного положения, не может привлекаться к ответственности на общих с иными гражданами основаниях. В связи с этим, подразделение ответственности президента на политическую и юридическую представляется в значительной степени условным – и основания, и процедура, и последствия привлечения главы государства к ответственности за совершенные правонарушения имеют главным образом политическую, а не юридическую окраску.

I. Прежде всего, следует иметь в виду, что круг правонарушений, за совершение которых возможно привлечь президента к ответственности, крайне узок и ограничивается, как правило, особо тяжкими преступлениями:

А) одно из наиболее распространенных оснований привлечения президента к ответственности – государственная измена (Италия, США, Мексика); более того, для многих стран это является и единственным основанием (Чехия, Франция, Словакия и др.). Так, конституция Франции, провозглашая принцип политической неответственности президента, устанавливает единственное исключение: "Президент Республики не несет ответственности за акты, совершенные при исполнении его обязанностей, кроме случая государственной измены" (ст.68).

Несмотря на то, что понятие "государст-венная измена" в каждой стране имеет строго определенное, конкретное содержание, предусматривающее уголовное наказание виновного в ее совершении лица, в отношении президентов нередко действует несколько иная, более расплывчатая интерпретация, предполагающая скорее политико-правовую, нежели чисто уголовно-правовую ответственность президента за государственную измену.

Так, в отношении действий президента Франции органы, решающие вопрос об его ответственности, не обязаны придерживаться определения состава данного преступления, содержащегося в уголовном законодательстве, и предусмотренных им мер наказания (из ч. 2 ст. 68 Конституции Франции следует, что соответствующий судебный орган связан определением преступлений и проступков, также как мерой наказания, содержащимся в уголовных законах, только в отношении деяний членов правительства, но не президента). Но какие именно действия президента можно квалифицировать как государственную измену, точно не определено, действующая конституция не содержит на этот счет никаких пояснений. Если же обратиться к тексту предыдущей Конституции Франции 1848 года, то она содержала вполне четкое определение: президент совершит государственную измену, если распустит Национальное собрание, отсрочит его заседание или создаст препятствие к его деятельности.