32201 (Правопреемство государств в отношении договоров)

ПРАВОПРЕЕМСТВО ГОСУДАРСТВ В ОТНОШЕНИИ ДОГОВОРОВ

План

1. Общие положения

2. Новые независимые государства

3. Объединение и отделение государств

Как известно, Венскими конвенциями о праве договоров предусмотрено, что они не касаются вопросов правопреемства. В 1978 г. по этому вопросу была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров. Конвенция представляет собой весьма обстоятельный документ. При ее подготовке было представлено множество комментариев правительств. Комиссия работала над проектом многие годы. Обсуждение проекта Конвенции заняло две сессии дипломатической Конференции .

На протяжении всей истории государства претерпевали изменения. Одни делились на несколько новых. От других отделялись их части, образуя новые государства. Несколько государств объединялись в одно новое. Учитывая значение этого вопроса, международно-правовая доктрина уделяла ей серьезное внимание. Перечень соответствующей литературы настолько велик, что практически невозможно привести его полностью . Поэтому придется ограничиться лишь некоторыми работами , специально посвященными Конвенции о правопреемстве государств в отношении договоров.

Анализ этой литературы, а также практики государств дает основания заключить, что относительно правопреемства государств не было более или менее единого мнения. Многие специалисты отмечали, что в этой области трудно говорить о наличии позитивного международного права . Утверждалось, что соответствующее право находилось "в хаотическом состоянии" . Некоторые авторы довольно низко оценивали и значение положений Конвенций о правопреемстве .

Как и в доктрине, на Венской конференции высказывались скептические взгляды относительно возможности кодификации норм о правопреемстве. Делегация Франции заявила, что она воздерживается от голосования по Конвенции, поскольку с самого начала Правительство Франции сомневалось в целесообразности и возможности кодификации столь сложной области. Сдержанно к положениям Конвенции относилось и большинство развитых стран.

Советская делегация заявила, что к числу соображений, побудивших ее проголосовать за Конвенцию, относится тот факт, что этот документ является дальнейшим вкладом в кодификацию и прогрессивное развитие международного права. В нем отражена прогрессивная концепция правопреемства государств в отношении договоров .

Эта позиция была поддержана отечественными юристами. М.М. Аваков считал, что, несмотря на отдельные негативные моменты, Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров является большим успехом . Ю.М. Колосов писал, что положениями Конвенции можно пользоваться как воплощением норм международного обычая .

Позитивно высказывались о Конвенции и делегаты большинства новых независимых государств. Выступая от имени группы азиатских стран, делегат Ирака сказал, что принятие Конвенции символизирует решающую фазу в кодификации международного права.

Комиссия международного права подчеркнула связь Конвенции с Конвенцией о праве договоров, которая является наиболее авторитетным изложением права договоров и должна служить основой статей о правопреемстве в отношении договоров. Этот момент нашел отражение и в преамбуле Конвенции. Подобное мнение разделяют и многие юристы .

В резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН, касавшихся правопреемства, подчеркивалось, что кодификация должна учитывать точку зрения государств, "которые достигли независимости после Второй мировой войны" . Комиссия международного права признала, что современная практика, особенно когда речь идет о новых независимых государствах, трансформирует ранее существовавшие прецеденты. Вместе с тем основные положения сохраняют актуальность и сегодня. Поэтому задача состоит в том, чтобы определить, в какой мере практика государств была выражением только политики и в какой мере - юридических прав или обязательств. При решении вопросов правопреемства новых независимых государств важно, чтобы современные прецеденты отражали практику с учетом принципов Устава ООН . В преамбуле Конвенции прежде всего говорится о глубоких изменениях в международном сообществе, обусловленных процессом деколонизации.

Особое внимание к процессу деколонизации вызвало определенную озабоченность. Достаточно сказать, что для вступления Конвенции в силу было установлено предельно ограниченное число государств - всего 15. Конвенция вступила в силу 6 ноября 1996 г., когда число сторон достигло 18. Россия в Конвенции не участвует.

1. Общие положения

Следует отметить, что в международно-правовой доктрине существуют различные мнения относительно понятия правопреемства. Некоторые авторы считают, что было бы неправильно говорить о правопреемстве . Большинство юристов, пожалуй, рассматривают правопреемство как факт перехода территории от одного государства к другому. Эта точка зрения была подтверждена и представителями государств. После рассмотрения доклада Комиссии международного права Шестой комитет Генеральной Ассамблеи ООН в 1972 г. заявил, что все представители "согласились с тем, что использованный в проекте статей термин "правопреемство государств" означает лишь факт замены одного государства другим, что исключает все вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого" .

С учетом сказанного в Конвенции правопреемство государств определяется как смена одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории (ст. 2/1 b). Эта точка зрения нашла отражение и в практике Международного суда. Так, при рассмотрении пограничного спора между Сальвадором и Гондурасом в 1992 г. Суд определил правопреемство государств как "один из способов, при котором территориальный суверенитет переходит от одного государства к другому" .

В отечественной литературе, а также рядом зарубежных авторов была высказана точка зрения о том, что формулировка Конвенции является слишком узкой . В отечественной литературе издавна прочно утвердилось положение, согласно которому под правопреемством следует понимать переход прав и обязательств от одного государства к иному . Видимо, истина, как обычно, находится посредине. Переход суверенитета над территорией от одного государства к другому неизбежно включает и соответствующие правовые последствия. В упомянутом мнении Шестого комитета признается, что в случае правопреемства возникают вопросы относительно прав и обязательств, которые являются юридическими последствиями этого.

С учетом сказанного представляется необходимым при определении правопреемства учитывать и переход соответствующих прав и обязанностей. Поэтому правопреемство государств представляет собой юридический факт замены одного государства иным государством в несении ответственности за международные отношения на определенной территории, с которой международное право связывает возникновение конкретных юридических последствий .

Сферой применения Конвенции являются последствия правопреемства государств в отношении договоров. В отличие от Конвенции 1969 г. в этой Конвенции не говорится о договорах лишь в письменной форме. Тем не менее при определении случаев, не входящих в сферу ее применения, Конвенция определяет те же самые, что и Конвенция 1969 г., включая соглашения не в письменной форме.

Из сказанного следует, что Конвенция не касается правопреемства в договорных отношениях организаций, которые порою возникают на практике . Вместе с тем Конвенция применяется к случаям правопреемства в отношении учредительных актов международных организаций или любого договора, принятого в рамках международной организации. И в том, и в другом случае учитываются правила данных организаций. Это положение имеет существенное значение для определения статуса государства-преемника как члена организации.

В Конвенцию, аналогично Конвенции 1969 г., включена статья об обязательствах, имеющих силу на основании международного права независимо от договора. Речь идет о том, что когда договор не считается находящимся в силе в соответствии с Конвенцией о правопреемстве, то это не освобождает государство от выполнения любого записанного в договоре обязательства, которое имеет силу для него помимо договора.

Конвенция применяется исключительно в отношении правопреемства государств, которое наступило после ее вступления в силу, если стороны не достигли соглашения об ином. Правопреемство осуществляется в соответствии с международным правом и прежде всего в соответствии с принципами Устава ООН. Конвенция не затрагивает принцип неотъемлемого суверенитета над естественными богатствами.

Конвенция касается правового положения не только государств-преемников и предшественников, но и "других государств-участников". Под этим понимаются любые государства, которые по отношению к государству-преемнику, помимо государства-предшественника, являются участниками договора, находящегося в силе в момент правопреемства государств в отношении территории, являющейся объектом правопреемства. Так, в случае заключения соглашения о правопреемстве между государством-преемником и одним из государств-предшественников договор не делается тем самым обязательным для других сторон. Одностороннее заявление государства-преемника о принятии обязательств по договору не делает его обязательным для других сторон.

Лондонская конференция государств 1872 г. приняла резолюцию, подтвердившую, что "согласно основному началу, трактаты не теряют своей обязательности, каким бы изменениям ни подвергалась внутренняя организация народов". Это значит, что ни перемены в форме правления (монархия - республика), ни перемены в форме государственного устройства (федерация - унитарное государство) не влияют на договоры. Это же относится и к неконституционной смене правительств.

Практика свидетельствует, что, будучи заинтересованными в международном признании, после переворота новые правительства обычно подтверждают свою верность принятым обязательствам. После военного переворота в Бразилии в 1964 г. министр иностранных дел временного правительства заявил, что Бразилия будет соблюдать международные соглашения. Аналогичным было положение после переворотов в Бангладеш в 1975 г., в Нигерии в 1984 г., в Судане в 1985 г. В последнем случае Правительство Египта заявило, что рассматривает произошедшие события как внутреннее дело Судана и готово выполнять существующие между ними соглашения.

Правда, порою в результате переворота могут произойти изменения с договорными обязательствами. В январе 1974 г. Правительство Финляндии заявило о расторжении Соглашения о предоставлении кредитов Чили, заключенного с Правительством С. Альенде в 1973 г., поскольку после прихода к власти военной хунты положение в Чили изменилось настолько, что продолжение сотрудничества уже не отвечает духу и целям Соглашения . В ответной ноте Правительство Чили сообщило, что решение Финляндии мотивируется переменами, произошедшими в Чили. В создавшихся условиях продолжение сотрудничества между двумя странами не отвечает духу и целям Соглашения . Следовательно, произошедшие в стране изменения рассматриваются как коренное изменение обстоятельств.

СССР исходил из того, что смена правительств не влияет на обязательства государства.

По мнению СССР, переворот в государстве также не влиял на его договорные отношения. Так, после переворота в Афганистане в 1929 г. НКИД выразил готовность развивать и дальше существующие отношения "на базе существующих соглашений" .

Особый случай представляет собой социальная революция, которая меняет не только характер власти, но и природу самого общества. Неизбежны изменения и во внешней политике. Французская буржуазная революция подняла на щит лозунг "Суверенитет народов не связан договорами тиранов".

В Декрете о мире 1917 г., принятом вторым Всероссийским съездом Советов, были сформулированы принципиально новые основы внешней политики, а также мировой политической системы как фундамента справедливого демократического мира. Целый ряд идей и принципов Декрета впоследствии вошли в международное право. Соответственно отменялось содержание тайных договоров, поскольку оно было в большинстве случаев направлено к доставлению выгод русским помещикам и капиталистам, аннексиям . Разумеется, это не означало полную ликвидацию договорных отношений. Равноправные договоры сохраняли свою силу. В.И. Ленин заявил, что речь идет именно о тайных грабительских договорах. "Но все пункты, где заключены условия добрососедские и соглашения экономические, мы радушно примем, мы их не можем отвергать" Правда, практике Советского государства известно и иное мнение. На Генуэзской конференции 1922 г. российская делегация, сославшись на Французскую революцию, высказалась об общем принципе права, согласно которому "правительства и режимы, вышедшие из революции, не обязаны соблюдать обязательств прежних правительств" .

Известны постановления СНК СССР о признании имеющими силу конвенций, подписанных Россией . В 1922 г. Правительство России настаивало на том, что "никакие международные акты, в свое время подписанные при участии России, не могут быть изменены без такового же участия российского правительства" . Ряд договоров СССР признал молчаливо .

Со сложными проблемами столкнулся Китай. Как известно, он был связан рядом неравноправных, навязанных договоров. Поэтому в программе Народного политического консультативного совета говорилось, что Центральное народное Правительство Китайской Народной Республики будет изучать договоры и соглашения, заключенные между гоминдановским и иностранными правительствами, и в зависимости от их содержания либо признает, либо аннулирует, либо пересмотрит или возобновит их .

Другие социалистические страны не имели тех проблем, с которыми столкнулись Россия и Китай. Для них главным было сохранение договорных связей, особенно в условиях "холодной" войны. Поэтому они активно участвовали в подтверждении ранее заключенных договоров. Так, Польско-французская конвенция об эмиграции 1919 г. была подтверждена в 1950 г. В том же году было подтверждено Соглашение Чехословакии с США о взаимной выдаче преступников 1925 г. Многие договоры были молчаливо признаны. Так, в своей ноте МИД Венгрии в декабре 1949 г. сообщил посланнику США, что заключенный ею с США в 1926 г. Договор о дружбе, сотрудничестве и консульских отношениях всегда соблюдался Правительством Венгрии, и оно намерено соблюдать его и в дальнейшем При определении сферы действия статей о правопреемстве государств в отношении договоров Комиссия международного права решила исключить из их применения проблемы правопреемства, связанные с изменением режима, обусловленным социальными или иными формами революции. С ее точки зрения, "в большинстве случаев" революция или переворот, какого бы то ни было характера, меняет правление, а не идентичность государства .