31981 (Правовой режим имущества организаций Пограничной службы Российской Федерации)

Правовой режим имущества, полученного организациями Пограничной службы за счет внебюджетных источников, – это комплексная и многоплановая проблема, затрагивающая многие институты гражданского, финансового, налогового права. Специфика рассматриваемого вопроса состоит в том, что организации Пограничной службы являются военными и обладают специальной правосубъектностью. Особенности гражданской правосубъектности военных организаций во многом обусловлены особыми имущественными взаимоотношениями с государством.

Чтобы определить правовую природу и объем прав и обязанностей по владению, пользованию и распоряжению имуществом, полученным за счет внебюджетных источников, как организаций Пограничной службы, так и государства, а также компетенцию органов государственной власти в области делегирования полномочий и осуществления контроля за приносящей доходы деятельностью, необходимо рассмотреть правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы, особенности правового режима имущества военных организаций, а также определить формы имущественной обособленности организаций Пограничной службы.

Правовые основы управления федеральной собственностью в организациях Пограничной службы

В Российской Федерации признается многообразие форм собственности как способа определения принадлежности имущества к тому или иному виду субъектов. При этом определено, что часть имущества может находиться в собственности Российской Федерации. Государство является единственной социальной организацией, объединяющей все население своей территории, и его социальное назначение – осуществление разнообразных коллективных потребностей общества: от обеспечения внутреннего согласия различных слоев населения до самозащиты себя как целостного суверенного образования. Наличие государственной собственности необходимо для выполнения общих дел, в которых выражается общесоциальное назначение государства и определяются основные направления его деятельности по управлению обществом.

Однако государство как собственник многолико. Оно выступает не только в форме государственной казны, но и в форме государственных предприятий и учреждений.

В условиях перехода государства к рыночным отношениям в научной литературе встречается мнение, что сохранение в нашем имущественном обороте государственных предприятий и учреждений, не являющихся собственниками имущества, «свидетельствует о его переходном характере, в свою очередь обусловленном переходным характером самой экономики, неизбежно, но временно и в модифицированном виде сохраняющей определенные элементы прежней хозяйственной системы». Более того, «феномен государственной собственности по самой своей природе таит опасность соскальзывания экономических отношений в область административного управления со всеми вытекающими отсюда печальными экономическими и социальными последствиями. Использование этого растратного и экономически неэффективного феномена может быть оправдано только в качестве вынужденной меры, да и то в условиях, когда в обществе создана и утвердилась система истинно собственнических отношений с их вещными, персонолистическими характеристиками и свойством абсолютности для лиц – носителей права собственности».

Существует и прямо противоположное мнение, обеспечивающее защиту и неизбежность существования государственной собственности. Необходимость упрочения положения государства как собственника объясняется двумя факторами: во-первых, каждое государство должно думать о своей безопасности, причем не только военной, но также экологической, санитарно-эпидемиологической, продовольственной и т.д.; во-вторых, государство выполняет широкий круг социализаторских функций, призванных обеспечить достаточный прожиточный минимум населения и поддержку власть предержащих со стороны электората.

Повышение роли государства в развитии инфраструктуры рынка, более эффективная работа государственных предприятий, усиление контроля за управлением и использованием государственной собственности должны привести к увеличению организующего начала государства в обеспечении эффективности производства, и это рассматривается как важнейшее условие оздоровления экономики. «Эйфория частнособственнической предпринимательской деятельности привела к тому, что цементирующее публичное начало было забыто.»

По оценкам специалистов, формальное изменение форм собственности не влечет реального изменения отношений собственности и как таковое не оказывает прямого воздействия на эффективность производства. Дело не только и не столько в форме собственности, сколько в основанном на ней характере управления. А потому отношения государственной собственности нельзя признавать преходящими, временными. Управление государственной собственностью в условиях рыночных отношений претерпевает глубокие изменения и требует соответствующего правового регулирования.

В настоящее время исключительно к федеральной собственности России относятся объекты, составляющие основу национального богатства страны, необходимые для обеспечения функционирования федеральных органов власти, оборонного производства, отраслей, обеспечивающих жизнедеятельность народного хозяйства России, решения некоторых других общероссийских задач.

Таким образом, представляется, что существование государственной собственности в современных условиях российской государственности социально обосновано и является одним из необходимых условий ее успешного функционирования.

Одним из главных направлений деятельности Российской Федерации является функция защиты Государственной границы как часть системы обеспечения безопасности Российской Федерации. Защита и охрана Государственной границы, охрана внутренних морских вод, территориального моря, исключительной экономической зоны, континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов, контроль в сфере охраны морских биологических ресурсов осуществляется специально уполномоченной государственной военной организацией – Пограничной службой Российской Федерации. В этих целях Пограничная служба наделяется имуществом, находящимся в федеральной собственности, которое принадлежит Пограничной службе на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Кто же управляет федеральным имуществом, принадлежащим органам, войскам и другим организациям Пограничной службы, от имени собственника, то есть от имени государства?

Федеральное законодательство о государственной собственности и управлении ею в полной мере не разработано, хотя необходимость этого неоднократно подчеркивалась. В настоящее время, согласно подпункту «г» пункта 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации и пункту 15 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. №3020–1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации…», управление и распоряжение объектами федеральной собственности осуществляет Правительство Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательными актами Российской Федерации.

Это же положение дублируется в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации», где вместе с тем указано, что непосредственно материальная сторона обеспечения жизнедеятельности воинских формирований Российской Федерации является предметом ведения Правительства Российской Федерации. На него возлагается организация оснащения вооружением и военной техникой, обеспечение материальными средствами, ресурсами и услугами указанных организаций.

Е.А. Суханов подчеркивает, что в организации управления публичным имуществом тесно взаимодействуют частноправовой и публично-правовой подходы. С одной стороны, участие публично-правовых образований в отношениях по поводу «нераспределенного» государственного имущества регулируется нормами гражданского права. С другой стороны, в регламентации отношений внутри сферы публичной собственности преобладают акты публично-правового характера. Именно они определяют компетенцию органов публично-правовых образований по использованию и распоряжению объектами их собственности, по сути, предопределяя случаи и характер участия этих органов в гражданском обороте. При этом управление имуществом является лишь одной из форм осуществления права собственности, но не особым правомочием собственника.

Таким образом, спецификой осуществления правомочий собственника федерального имущества является особый, присущий только полномочным государственным органам, способ управления и распоряжения собственностью путем издания нормативных правовых актов, устанавливающих правовой режим того или иного вида федерального имущества.

Правительство Российской Федерации, осуществляя свои полномочия в области военного строительства, материально-технического обеспечения государственных военных организаций и управления федеральной собственностью, использует те же организационно-правовые формы, что и при руководстве иными сферами государственной деятельности, то есть издает постановления и распоряжения.

Например, постановлением Правительства Российской Федерации от 10 октября 1999 №1131 г. был урегулирован порядок передачи находящихся в федеральной собственности объектов социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований в государственную собственность субъектов Российской Федерации и в муниципальную собственность. В постановлении указывается, что перечни объектов составляются органами субъектов Российской Федерации по управлению имуществом по представлению органов военного управления соответствующего федерального органа исполнительной власти, в котором предусмотрена военная служба.

Правительство Российской Федерации единолично в полном объеме не может осуществлять права и обязанности собственника и вынужденно делегировать определенные полномочия в этой сфере федеральным органам исполнительной власти.

В Гражданском кодексе Российской Федерации ясно не сформулировано, какие именно органы государственной власти могут выступать от имени собственника имущества Российской Федерации. Статьи 214 и 125 ГК РФ дают право органам государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов, а также другим государственным органам по специальному поручению осуществлять права собственника от имени Российской Федерации в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

В постановлении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации указанные нормы толкуются следующим образом: «Правительство Российской Федерации может делегировать определенные полномочия в отношении объектов федеральной собственности федеральным органам исполнительной власти. Поэтому арбитражным судам при рассмотрении споров необходимо устанавливать, были ли делегированы Правительством Российской Федерации его полномочия по распоряжению федеральным имуществом конкретному федеральному органу исполнительной власти».

Таким образом, законодательно предусмотрена возможность создания иерархической структуры по управлению федеральной собственностью во главе с Правительством Российской Федерации. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности», ряд полномочий по передаче федерального имущества в хозяйственное ведение, оперативное управление, в аренду; в области осуществления контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью государственного имущества; в сфере создания, реорганизации и ликвидации федеральных предприятий был передан Министерству имущественных отношений Российской Федерации, а также федеральным органам исполнительной власти, на которые в соответствии с действующим законодательством возложены координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли.

В настоящее время Минимущества России призвано проводить единую государственную политику в области имущественных отношений, управлять и распоряжаться государственным имуществом в пределах своей компетенции, осуществлять координацию деятельности иных федеральных органов исполнительной власти.

Так, например, Минимущества России и органы по управлению государственным имуществом субъектов Российской Федерации, наделенные полномочиями территориальных органов Минимущества России, осуществляют контроль за реализацией и использованием высвобождаемого недвижимого и движимого военного имущества в федеральных органах исполнительной власти, в которых законодательством предусмотрена военная служба, а также определяют порядок осуществления указанного контроля.

Минимущества России не является конечным субъектом управления федеральным имуществом. Промежуточное звено между Правительством Российской Федерации, органами Минимущества России и государственными предприятиями и учреждениями составляют федеральные органы исполнительной власти, в системе которых находятся эти предприятия и учреждения.

На федеральные органы исполнительной власти возложена координация и регулирование деятельности в соответствующей отрасли управления, также они вправе принимать решения о создании, реорганизации и ликвидации подведомственных им государственных учреждений, если реализация этих решений осуществляется в пределах выделенных бюджетных ассигнований и штатной численности.

Задачами государства в этой области является приведение системы управления федеральной собственностью в соответствие с системой федеральных органов исполнительной власти, и установление четкого разграничения функций по управлению собственно государственной организацией и управлению государственным имуществом, закрепленным за государственной организацией, между отраслевым федеральным органом исполнительной власти и Минимущества России.

По пути предоставления федеральным органам исполнительной власти правомочий собственника в отношении имущества, закрепленного за их подведомственными организациями, идет отраслевое законодательство. Например, федеральный закон «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» закрепляет правомочия собственника по распоряжению государственным имуществом системы высшего и послевузовского профессионального образования за федеральным органом управления высшим профессиональным образованием, осуществляющим эти правомочия совместно с федеральными органами исполнительной власти, в ведении которых находятся высшие учебные заведения.

В отношении некоторых федеральных органов исполнительной власти нормативно закреплены полномочия по управлению федеральной собственностью. Так, согласно Положению о Министерстве финансов Российской Федерации, оно «осуществляет в установленном порядке управление находящимся в его ведении государственным имуществом».