30280 (Особенности органов внутренних дел как юридических лиц.), страница 2

§ 2. Правовой статус ОВД как юридического лица

Анализируются признаки юридического лица у городского районного органа внутренних дел, определяется возможность участия ОВД в гражданском обороте и пределы такого участия.

Вопросы правового статуса органов внутренних дел как субъектов гражданского права вызывают значительный научный и практический интерес. Это связано с тем, что ОВД являются государственными органами исполнительной власти в сфере правоохранительной деятельности с соответствующими задачами. С другой стороны, ГК РФ и ведомственные нормативные акты закрепляют за ними статус юридического лица с правом участия в гражданском обороте.

В настоящее время, анализируя деятельность органов внутренних дел (ОВД) в области экономических отношений, мы говорим, что ОВД занимаются хозяйственной деятельностью.

Сюда же мы включаем и деятельность, в результате которой ОВД получают доходы (прибыль). Такое толкование хозяйственной деятельности требует некоторого уточнения.

Исследования в области правового регулирования хозяйственной деятельности показали, что во многом она регламентируется нормами административного права, причем зачастую данные нормы подменяют нормы гражданского права.

Так, например, подразделения ГИБДД, горрайорганы внутренних дел осуществляют на возмездной основе технический осмотр транспортных средств. Однако это не позволяет вести речь о сделке между гражданином и горрайорганом о гражданско-правовом характере возникающих при техосмотре отношений. Здесь нет равенства сторон.⁵

Техосмотр проводится в ГИБДД в порядке выполнения возложенных на неё задач и имеет своей целью проверку технического состояния автотранспортных средств. Он проводится в рамках административно- правовых отношений. Не являются сделками и такие действия горрайорганов внутренних дел, как выдача паспортов, приём экзаменов и выдача водительских удостоверений на право управления транспортными средствами и т. д. Сборы с граждан, взимаемые в этих сферах деятельности, поступают в государственный бюджет. Возникающие на этой стадии отношения определяются как отношения по вертикали, субординационные, организационно-регулятивные. К властным отношениям относится и снабжение ОВД материальными и финансовыми ресурсами за счет средств выделяемых из бюджета. По-видимому, финансово-хозяйственной деятельностью ОВД следует называть несвободную деятельность, основанную на отношениях власти – подчинения, из области хозяйственного управления (публичного права). Говоря о хозяйственной деятельности ОВД, мы можем иметь в виду существование хозяйственного законодательства в этой сфере, включающее в себя нормативные акты из различных отраслей права, но не систему и принципы этой деятельности, т. е. мы не ведём речь о хозяйственном праве.⁶

В тех же случаях, когда организация самостоятельно устанавливает договорные отношения, например, по ремонту служебных помещений, строительству жилых домов, по ремонту и профилактическому обслуживанию автотранспорта и другого имущества, по охране квартир собственников, сопровождению грузов и т. д., то здесь участники этих правоотношений выступают как равноправные субъекты. Это уже отношения по горизонтали, равноправные, относящиеся к гражданско-правовым. Здесь присутствует и равноправие сторон и, в определенной мере, автономия воли и имущественная самостоятельность данных субъектов. Если же в результате этой деятельности у организации появляется прибыль, то мы имеем право утверждать, что данная деятельность при наличии дополнительных признаков является предпринимательской, согласно п. 1 ст. 2 ГК РФ и п. 3 ст. 50 ГК РФ. Однако п. 3 ст. 298 ГК РФ использует для разрешенной предпринимательской деятельности учреждений термин «деятельность, приносящая доходы». Законодатель использует разные формулировки для одного и того же явления в зависимости от того, является ли эта деятельность основной или вспомогательной.

Таким образом, понимание финансово-хозяйственной и деятельности ОВД, приносящей доходы (а фактически разрешенной предпринимательской деятельности), лежат в разных плоскостях. Однако, и предпринимательская, и финансово-хозяйственная деятельность являются экономической деятельностью (товарно-денежные отношения). Однако, если мы говорим о свободной хозяйственной деятельности, без отношений власти – подчинения, то мы в определенной степени можем утверждать, что такая хозяйственная деятельность включает в себя как составную часть и предпринимательскую деятельность.

В хозяйственных отношениях могут участвовать все органы внутренних дел. Что же касается гражданско-правовых отношений, в том числе и предпринимательских, то самостоятельно приобретать материальные ценности и оказывать платные услуги, участвовать в других договорных отношениях могут только те организации, которые обладают правами юридического лица.

Юридическим лицом может быть не только система в целом (МВД, УВД), но и ее отдельные структурные подразделения. Существует точка зрения, что они являются юридическими лицами публичного права (государственными корпорациями). Статус юридического лица как правило закреплён в положениях о МВД, УВД и т. д. [3]. Согласно приказу МВД № 420 от 14 сентября 1993 г. «О мерах по совершенствованию организации работы городских, районных органов внутренних дел натранспорте» и с изменениями и дополнениями, внесёнными приказом МВД России № 140 от 16 марта 1996 г., «горрайотделы внутренних дел являются основным звеном системы МВД РФ, от уровня организации которого зависит эффективность борьбы с преступностью, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. Приложение № 10 к приказу МВД РФ № 420 от 14 сентября 1993 г. вводит в действие Типовое положение об Управлении (отделе) внутренних дел города (района), района в городе. П. 1.5

Типового положения определяет отдел внутренних дел как юридическое лицо, имеющее печать с изображением государственного герба и собственное наименование. Согласно п. 1.14 Положения о Главном управлении внутренних дел города Москвы «ГУВД является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба РФ и своим наименованием, счета в банковских учреждениях». Приказом МВД РФ № 180 от 8 апреля 1996 г. министрам МВД республик, начальникам ГУВД, УВД субъектов РФ предоставлено право создавать юридические лица (государственные учреждения), подведомственные МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ.⁷

Государство признаёт органы внутренних дел юридическими лицами и определяет для них организационно-правовую форму – форму учреждения.

§ 3. Структурные подразделения в системе ОВД

Какие же правовые основания существуют для того, чтобы выявить признаки юридического лица у структурных подразделений ОВД? Проведём сравнительно-правовой анализ.

Понятие «юридическое лицо» – это институт гражданского права. В соответствии со ст. 48 ГК РФ «юридическим лицом признаётся организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридическое лицо должно иметь самостоятельный баланс или смету.⁸ Из содержания статьи следует, что юридическими лицами могут быть признаны лишь такие организации, которые обладают следующими признаками:

1) организационным единством,

2) имущественной обособленностью (в том числе имеют самостоятельный баланс или смету),

3) несут самостоятельную имущественную ответственностью,

4) выступают в гражданском обороте и в суде от своего имени.

С позиций названных признаков рассмотрим горрайорган внутренних дел. Организационное единство горрайоргана внутренних дел.

Юридическим лицом может быть не любой коллектив людей, а лишь определённым образом организованный, т. е. представляющий из себя организацию (ст. 48 ГК РФ).

Юридическое лицо должно быть определённым образом организовано в качестве единого целого, должно иметь организационную структуру и органы, осуществляющие его правосубъектность. Организационное единство закрепляется в уставе (положении) юридического лица или в общем для организаций данного типа Горрайорганы внутренних дел действуют на основании положений о них, в частности, положения, утверждённого приказом МВД РФ № 420 от 14 сентября 1993 г. В Положении закреплены задачи, функции, руководящие органы отделов (управлений) внутренних дел.

Для определения организационной структуры горрайоргана как юридического лица следует обратиться к проблеме организационной структуры горрайоргана как органа управления. Организационная структура горрайоргана внутренних дел как юридического лица, вне сомнения, связана с его оргструктурой как органа управления. Однако тождества между ними нет.

В теории управления органами внутренних дел горрайорган внутренних дел рассматривается как совокупность подразделений, входящих как в состав аппарата горрайоргана, так и непосредственно ему подчинённых.

Следовательно, структура горрайоргана как органа управления включает в себя аппарат горрайоргана и подразделения, подчинённые этому аппарату.

Аппарат горрайоргана включает в себя отраслевые (выполняющие основные функции) и функциональные (выполняющие обеспечивающие функции) подразделения и штабные руководства органа. Отраслевые подразделения (службы) представлены отделами (отделениями группами) уголовного розыска, следствия, дознания, ОБПСЭ, государственными противопожарными службами и некоторыми другими подразделениями. Функциональные подразделения (службы) представлены отделением (группой, инспектором) кадров, финансовой частью (бухгалтерией), хозяйственной службой и канцелярией.⁹

В числе подразделений, подчинённых аппарату горрайоргана внутренних дел, называют: подразделения вневедомственной охраны, изоляторы временного содержания, приёмники-распределители для несовершеннолетних, для лиц задержанных за бродяжничество и попрошайничество, специальные приёмники для лиц, арестованных в административном порядке, мед. вытрезвители, подразделения ГИБДД, территориальные отделения милиции и другие формирования милиции.

Таким образом, организационная структура горрайоргана внутренних дел как органа управления – это аппарат горрайоргана и подчиненные ему подразделения. Она включает в себя как подразделения, являющиеся самостоятельными субъектами гражданского права – юридическими лицами (отделы вневедомственной охраны, медицинские вытрезвители и др.), так и подразделения, не обладающие гражданской правосубъектностью (подразделения ДПС ГИБДД, ИВС и др.).

Организационная структура горрайоргана внутренних дел как юридического лица охватывает аппарат горрайоргана и те подчинённые аппарату подразделения, денежными средствами которых распоряжается начальник горрайоргана.

Организационная структура горрайоргана как юридического лица не включает в себя подразделения, являющиеся самостоятельными юридическими лицами. Одно юридическое лицо не может быть составной частью другого юридического лица. Это обусловлено экономической сущностью как отдельного звена в цепи товарно-денежных отношений тем, что целое и часть не могут стать в одной цепи рядом. Не следует забывать, что в соответствии с ч. 1 ст. 53 ГК юридическое лицо приобретает для себя гражданские права и принимает на себя гражданские обязанности через свои органы, действующие в соответствии с законом, иными правовыми актами и учредительными документами.

Действия начальника в пределах его компетенции рассматриваются как действия самого органа внутренних дел. Таким образом, юридическое лицо признаётся волеспособным, так как волеспособны его органы, то есть они могут совершать действия, имеющие юридическое значение. Однако, орган юридического лица не является субъектом каких-либо гражданских прав и обязанностей, обособленных от гражданских прав и обязанностей юридического лица. Именно благодаря наличию соответствующих органов, начальника, осуществляющего руководство учреждением, органы внутренних дел выступают во вне как единое целое, как единый субъект, хотя обладает сложной внутренней структурой. Поэтому следует сказать, что компетенция начальника органа производна от компетенции самого органа и находится в её пределах.

Имущественная обособленность горрайоргана внутренних дел. В самом общем виде имущественная обособленность ГРОВД выражается в наличии у него материально-финансовой базы, состоящей из определённых материальных объектов (вещей), а также денежных средств и прав требования. Иначе говоря, имущества в широком его понимании. Согласно Приложению №1 к Постановлению ВС РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности РФ на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» (с изменениями от 21 июля и 24 декабря 1993г.), здесь мы понимаем под имуществом совокупность вещей и прав требования.

Так каков же правовой статус имущества, закреплённого за ОВД? Государство признаёт ОВД юридическими лицами и определяет для них организационно-правовую форму учреждения. В соответствии со ст. 120 ГК учреждением признаётся организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемая им полностью или частично.¹⁰ По смыслу ст. 120 ГК основной целью создания учреждения являются функции некоммерческого характера. Государственные бюджетные учреждения для того и создаются, чтобы решать специальные, управленческие и иные задачи. Согласно ч. 1 ст. 296 ГК, «учреждение в отношении закреплённого за ним имущества осуществляет в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, заданиями, собственниками и назначением имущества права владения, пользования и распоряжения».

Данная совокупность прав на имущество, закреплённое в данной статье, получило в науке гражданского права название «право оперативного управления».

Согласно разделу 3, п. 39 Положения о Министерстве внутренних дел РФ, имущество, закреплённое за Министерством, находится у него на праве оперативного управления. Право оперативного управления, как способ закрепления имущества за несобственником получает всё большее распространение в системе МВД России. Так, Указом Президента РФ от 21 апреля 1996 г. № 572 «О передаче в оперативное управление МВД РФ арендуемых зданий, сооружений и помещений» в п. 1 Правительству РФ приказано обеспечить в установленном порядке ОВД РФ, их подразделениям и учреждениям в оперативное управление арендуемых ими зданий, сооружений и помещений, относящихся к федеральной собственности и используемых для размещения и социально-бытового обслуживания сотрудников и личного состава ОВД.

Так каково же содержание права оперативного управления для ОВД?

Согласно п. 1 ст. 296 ГК РФ, это право владения, пользования и распоряжения имуществом. Собственник, согласно п. 2 ст. 96 ГК РФ, вправе по своему усмотрению совершить в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц. Субъект права оперативного управления согласно п. 1 ст. 209 ГК РФ осуществляет свои права на имущество в пределах, установленных законом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Собственник в своих действиях руководствуется только указаниями закона, а субъект иных вещных прав не только законом, но и теми условиями (по договору), которые поставил ему собственник того имущества, которым он владеет, пользуется или распоряжается. Право собственности совсем не исчерпывается той «триадой», которая закреплена в действующее гражданском законодательстве. Для права оперативного управления характерна тесная взаимосвязь с обязанностями горрайоргана внутренних дел.