29850 (Организация государственной службы Республики Беларусь), страница 2

В качестве системообразующего элемента организационной структуры государственного управления выступает государственный орган, связанный с формированием и реализацией государственно-управляющих воздействий.

Государственный орган представляет собой единичную структуру власти, формально созданную государством для осуществления закрепленных за ней его целей и функций [10,с.89].

Основу организационной структуры государственного управления составляют органы исполнительной власти. Они имеют разветвленную вертикаль: органы исполнительной власти и органы власти субъектов образуют единую систему исполнительной власти. Местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и др. элементами.

Построение организационной структуры государственного управления: Линейное основание создает структуру, при которой преобладает вертикальная, однонаправленная подчиненность органов, образующая строгую иерархическую пирамиду. Характеризуется: единоначалием, единством распорядительства, т. е. власть сосредоточена в одних руках, команды передаются строго от одного лица другому.

Достоинства: линейный тип жестко формализован, придает структуре устойчивость, надежность, последовательность. Недостатки: слабо выражены обратные связи.

Функциональное основание: формирование государственных органов, специально приспособленных к ведению конкретных функций управления. Проблема – в межфункциональной координации.

Линейно-функциональное основание – соединение линейного и функционального.

Программно – целевое основание – в основу организационной структуры закладывается какая-либо цель или комплексная программа.

Матричное основание – совмещает линейное и программно – целевое управление. Связано с территориальным управлением.

В.Г. Вишняков пишет: «Под структурой органа понимается совокупность его подразделений, схема распределения между ними функций и полномочий, возложенных на орган, и система взаимоотношений этих подразделений». Он отмечает, что решающим образом на внутреннюю (форму системы влияют ее функции, которые получают нормативное бытие в компетенции. Структура служит организационной формой выражения функций в их системе. Первоисточник функций лежит вне структуры, последняя есть орудие, обеспечивающее их выполнение [24].

Взяв за основу приведенные определения, а также исследования советских философов, можно предложить следующее определение: организационная структура аппарата управления – это его деление на организационные единицы и система управленческих связей в нем.

Принципам построения аппарата государственного управления в советской литературе уделено значительное внимание. Анализу подвергнуты линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления. К сожалению, основные усилия ученые сосредоточили на исследовании основ построения отдельных органов управления, а поэтому не были полностью выявлены причины использования различных правил структурной организации аппарата, недостаточно внимания уделялось их соотношению. Не достигнуто и единство мнений по этому вопросу.

«Основной, ведущий организационно-технический принцип (правило) построения советского аппарата управления – территориально-производственный принцип», – утверждает Ц.А. Ямпольская [23]. Его суть в неразрывности двух начал – территориального и производственного. Последнее, в свою очередь, «выступает как отраслевое и как функциональное». Территориальность Ц.А. Ямпольская понимает очень широко. По ее мнению, это значит, что деятельность органа распространяется на определенную территорию, а следовательно, все органы специальной компетенции – «также органы территориальные». При таком предельно широком уровне абстрактности мысль автора сводится к общеизвестной истине о пространственных границах любой социальной активности. К тому же Ц.А. Ямпольская (и не только она!) ставит знак равенства между отраслевой и линейной основами взаимоотношений структурных единиц, с чем нельзя согласиться. В то же время ценно, что автор выделяет территориальное, отраслевое, функциональное начала как чаще всего используемые на практике при создании структурных единиц, показывает необходимость их сочетания [18].

Г.И. Петров называет три принципа построения органов государственного управления: функциональный, отраслевой, территориальный, а вопрос о принципах построения аппарата не ставит. Не выяснены и вопросы о линейном начале, а также о взаимосвязях различных принципов. Предложенная схема неполно отражает реальную действительность, оставляя в стороне некоторые формы структурной организации. П.Т. Василенков пишет о линейной, функциональной, производственно-отраслевой, производственно - территориальной, функционально-отраслевой системах управления, беря за основу классификации различные варианты организационной структуры.

«Основными организационно-техническими принципами управления являются линейный, функциональный и линейно-функциональный. Они связаны с различными способами разделения труда между органами и внутри органов. Соответственно существуют три типа их структуры: линейный, функциональный, линейно-функциональный. Каждый имеет свою качественную определенность, специфические черты». И хотя В.Г. Вишняков говорит здесь о структурах органов управления, его выводы могут быть использованы и при изучении структуры аппарата. Плодотворен вывод о том, что различные принципы построения структур связаны с разнообразием способов разделения управленческого труда. В.Г. Вишняков отметил, что для классификации организационных структур нужно выделить их основные типы. К такому же мнению пришел и В.М. Манохин, который при этом указал на «необходимость разделения существующих организационных структур на типы и виды». О двух основных теоретически мыслимых типах структуры аппарата управления – линейном и функциональном, – пишет Г.С. Яковлев. При этом он подчеркивает, что системообразующим признаком является именно тип дифференциации аппарата [4].

Таким образом, в советской науке в настоящее время теоретически обоснованы подходы к решению рассматриваемой проблемы, применение которых позволит создать научные конструкции, адекватно отражающие многообразие управленческой практики и учесть все новеллы структурной организации аппарата.

Общесоциологический закон деления сложного труда на простые виды специализации труда действует и в управлении. Объем и сложность организационной деятельности детерминируют ее деление на части, для осуществления которых образуются структурные подразделения аппарата. Существуют два основных принципа специализации управленческого труда: линейный (объектный) и функциональный. Отсюда и два типа построения структур: линейный и функциональный [1].

При реализации первого все управляемые объекты дифференцируются по определенным признакам на автономные группы, и руководство каждой из них в полном объеме или в основном осуществляет специальный субъект. В результате возникают системы, основанные на прямом (организационном, административном) подчинении объектов субъекту, системы типа «начальник – подчиненный». Для линейной структуры характерны дифференциация аппарата по признаку объекта управления и наделение создаваемых таким образом структурных единиц широкими распорядительными полномочиями.

Не следует отождествлять линейное и ведомственное подчинение, поскольку последнее разновидность первого. В законодательстве линейная подчиненность обозначается разными терминами. Так, Конституция СССР такую иерархическую связь называет подчиненностью (ст. 146), подотчетностью (ст. 149), подведомственностью (ст. 134). Подведомственность понимается не как подчинение только вышестоящему органу специальной компетенции, но как вообще линейное подчинение. В Конституции оказано об органах, подведомственных Совету Министров; есть органы, подведомственные исполкому. Закон о здравоохранении говорит об учреждениях здравоохранения, которые «находятся в ведении» министерств; Воздушный кодекс – о воздушных судах, «находящихся в ведении государственных предприятий, учреждений, организаций» [24].

При линейных связях одна структурная единица аппарата нормативным актом передана в ведение, подчинена другой, они относятся друг к другу как ниже- и вышестоящие подразделения аппарата, и нижестоящая по широкому кругу вопросов обязана выполнять нормативные и индивидуальные акты вышестоящей, отчитываться перед ней.

Существует несколько видов линейной подчиненности. Один из них – отношения между Советом Министров СССР и Советами Министров союзных республик, между последними и правительствами АССР. Так, Совет Министров СССР направляет и координирует деятельность Советов Министров союзных республик по проведению в жизнь решений высших органов государственной власти и управления СССР; Совет Министров РСФСР направляет и проверяет работу Советов Министров автономных республик. Вторая разновидность линейных связей: между правительством союзной, автономной республики и исполкомами местных Советов, между выше- и нижестоящими исполкомами. В названных случаях речь идет об отношениях органов управления общей компетенции разного уровня. Следующий вид линейных взаимоотношений – между органами управления общей и специальной компетенции. Указанный вид характеризуется особой специфичностью. Так, в отношениях Совета Министров СССР с Академией наук, Комитетом народного контроля, Министерством финансов, ВАКом обнаруживается много различий. То же можно сказать об отношениях исполкома с управлениями культуры и внутренних дел.

Еще одна, причем самая распространенная разновидность линейной подчиненности – отношения выше и нижестоящих структурных единиц в рамках единого ведомства. Они могут быть построены на началах строгой централизации, двойного подчинения, широкой самостоятельности нижестоящих и т. д.

Второй принцип разделения труда по управлению, а следовательно, и построения систем – функциональный. Он основан на поли-, функциональности социальных организаций. Каждая управленческая единица занимается разными видами деятельности, выпускает неоднородную продукцию, выполняет ряд управленческих функций. Значит, можно выделить те или иные виды деятельности объектов и по этому признаку дифференцировать труд по управлению ими. В этом случае субъект управления руководит только определенным видом деятельности объекта, определенной функцией, частью, а не всей деятельностью объекта. В таком случае иными функциями объекта руководят другие субъекты и он попадает в ведение различных субъектов.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект управления в рамках определенной функции вправе осуществлять нормативное, методическое руководство, контроль, административное принуждение или наделен хотя бы одним из названных полномочий. Здесь, как правило, выделяется какая-то часть деятельности в рамках определенной функции. Спектр властных полномочий субъектов управления в этих случаях довольно узок. Их власть может быть «положительной», связанной с созидательной деятельностью (право распределять продукцию, осуществлять методическое руководство и т. д.), и юрисдикционной, связанной с правонарушениями (право приостанавливать работу, отстранять от должности, взыскивать незаконно полученное и т. д.). Функциональная власть может быть внутриведомственной и межведомственной. Так, штаб МВД СССР наделен внутриведомственной, а ГАИ – межведомственной властью.

Различие линейных форм и функциональных начал в управлении состоит в объеме властных полномочий субъектов управления. Но только по такому признаку построить организационные структуры невозможно. Как правило, структурные единицы аппарата руководят не всеми, а только какой-то частью объектов управления, в их ведение передается какая-то группа органов, предприятий, должностей. Группировка управляемых единиц производится главным образом на основе двух признаков: территориального и производственного.

В территориальных структурах организационно объединены элементы, компактно расположенные на определенной части территории государства. В этом случае главным системообразующим фактором является местонахождение объектов управления.

При сочетании территориального начала с линейным возникают линейно-территориальные структуры, а если оно сочетается с функциональным – соответственно функционально-территориальные структуры. По линейно-территориальному принципу построены, например, структуры многих промышленных объединений, занимающихся лесозаготовками, строительных главков, а по функционально-территориальному принципу–системы воинского учета, стандартизации в каждой области.