29589 (Областная реформа Петра I), страница 2

Вывод: Таким образом, преобразование системы местного управления, само по себе, не являлось для Петра I важной задачей, не планировалось им заранее. Оно лишь способствовало осуществлению других, более значимых для него реформ.

2. Содержание реформы Петра I

2.1 Общая характеристика областной реформы

Уже в первые годы Северной войны стало ясно, что обороты механизма государственного управления, в особенности местного, не поспевали за нарастающей скоростью маховика самодержавной инициативы. Недостатки управления отразились на обеспечении центральных ведомств деньгами, а армии — рекрутами, провиантом, лошадьми и т. п. В условиях увеличившихся трудностей военного времени было очевидно, что прежняя система управления "приказы — уезды" в силу своей архаичности не выдерживает всевозрастающей нагрузки. Поэтому уже в первые годы войны на первый план выдвинулась проблема приведения в соответствие высшего и низшего звеньев управления.

Основная идея этих преобразований состояла не в том, чтобы создать принципиально новый, в корне отличный от старого государственный аппарат, а в том, чтобы с помощью старых институтов и их комбинаций обеспечить, во что бы то ни стало, решение важнейшей задачи — победы в Северной войне. И для достижения победы Петру было неважно, как соотносятся компетенции разных ведомств или как они называются.

Одновременно с реформой центральных органов радикально было реорганизовано местное управление. В отличие от XVII века с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление.

В 1708 г. осуществляется первый этап реформы. Страна была разделена на губернии, которые, в свою очередь, делились на уезды. Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и тогдашних средствах сообщения невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась.

Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Но ведь они по большей части были обременены многочисленными обязанностями (Меншиков и Апраксин – президенты "первейших" коллегий и сенаторы и т.д.) и практически не могли быть непрерывно в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.

Поэтому в 1719 г. проводится второй этап реформы. Губернии делятся на провинции, а провинции – на дистрикты.

"Ситуация сего государства" требовала размежевания между коллегиями и губерниями, которые были центральными органами управления в областях, и их компетенция теперь совпадала в своих частях с отдельными коллегиями. Размежевание в этой области повело к полному переустройству областного управления, на совершенно новых началах, заимствованных у Швеции. Обсуждение и введение областной реформы происходило в связи с реформой центральных учреждений и продолжалось около трех лет (с 1718 по 1721гг.). Иноземные чертежи и иностранцы-руководители помогли Петру разработать стройную систему управления, к тому же в значительной степени приспособленную к условиям русской жизни.

"Если мы прибавим к сказанному, что в инструкциях предписывалось администрации заботиться не только об интересах фиска, но и о материальном и духовном преуспевании населения, а судам рекомендовалось "лучше повинного оправдать, нежели неповинного безрассмотрительно осуждать", при чем вся администрация была переведена с кормления на жалование, то пред нами предстанет очень сложная, стройная и рациональная система управления, вполне способная создать "регулярное государство".

Что особенно замечательно было в этой реформе, это принцип разделения компетенций отделения суда от администрации и расчленение администрации на специальные органы управления.

Было бы нелепо полагать, что усложнение управления являлось для Петра самоцелью. Нужды вооруженных сил — вот что, прежде всего, должна была обеспечить реформированная система местного управления. Целью реформы было стремление, прежде всего, упорядочить финансы. При создании губерний на основании старых финансовых отчетов были определены бюджеты новых административных округов, намечены приоритетные статьи расходов, которые должны были финансировать губернии из своих бюджетов.

Задумывая областную реформу, Петр был убежден, что это не может привести к ослаблению центральной власти. Наоборот, известная децентрализация должна была усилить, сосредоточить административную, судебную, а главное, финансовую власть в руках представителя царя — чиновника высокого ранга, каким был губернатор. Он был наделен несравненно большей властью, чем прежний воевода. В итоге губернская реформа стала как бы лесами и для возведения следующего этажа бюрократического здания самодержавного управления.

Однако реформа оказалась не по плечу Петровской России. У русского народа не оказалось ни средств, ни подготовленных лиц, ни достаточно культурной среды, чтобы воплотить эту систему в жизнь, наполнить её формы соответствующим содержанием. У государства не было средств, чтобы регулярно содержать на жаловании введенный реформой в оборот административный персонал. Большинство административно-судебного персонала приходилось вербовать из тех же старых подьячих, дьяков, воевод, воспитавшихся на старой приказной практике со всеми её пороками и косностью. Получивший новое наименование старый служилый персонал никак не мог проникнуться новыми началами реформы. Судебные и административные власти с трудом понимали принцип разделения ведомств и труда. "Администрация, так же, как и население, знать не хотела инстанций и лезла в Сенат и к государю, по старой уездной практике, с такими мелочами, которые вполне были подведомственны администрации дистрикта и "нижних судов".

Все это заставило Петра "забить отбой к старине, к доморощенной простоте и дешевизне управления". В первую очередь, пожертвовали принципом разделения властей, и уже в 1722 г. началась новая ломка в только что наладившейся в 1721 г. системе.

Тормозящее влияние на осуществление областной реформы 1719 – 1722 гг. оказали введение подушной подати и расквартирование войск среди населения провинций. "Организация того и другого дела, проводившаяся почти одновременно с областной реформой, ввела в область новые власти и учреждения, с компетенцией переплетающейся и аннулирующей всякое значение областной администрации".

"Что же удивительного, что новая администрация, уже в своей природе носившая элементы разложения и парализованная в своих действиях посторонними ей силами и учреждениями, далеко не оправдывала возложенных на неё надежд, с трудом "волоча" не только дела своих челобитчиков, но прямые свои обязанности пред центральными учреждениями".

Реформа областной администрации осуществлялась на протяжении четверти века, но так и не была завершена. Органы власти на местах менялись с такой поспешностью и шараханьем, что для воссоздания их структуры потребовались бы десятки страниц, поэтому приходится ограничиться лишь ее общей характеристикой. Сомнительный успех в проведении реформы местных органов власти, скорее всего, был связан с причудливым сочетанием различных принципов, которыми руководствовался Петр при организации областных учреждений: бюрократическое начало соседствовало с выборным, а то и другое — с военно-административным. Чехарда наблюдалась даже в названиях территориально-административных единиц: привычные уезды назывались то долями, то дистриктами.

Плоды областной реформы 1719 г. были ликвидированы восемь лет спустя: в 1727 г. из провинций вывели расквартированные там полки; манифест 9 февраля обязал "как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии, и конторы камериров, земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить". В итоге повсеместно было восстановлено единоличное правление губернаторов и воевод.

Причин неудачи, постигшей областную реформу Петра, было несколько. Создавая сеть областных учреждений, царь руководствовался по крайней мере двумя соображениями. Одно из них состояло в намерении создать управленческий механизм, способный, как ему казалось, преодолеть закоренелые недостатки областных учреждений предшествующего времени: волокиту, произвол, неправосудие, мздоимство. Созданные реформой местные учреждения должны были распространить на периферию рациональные принципы, которыми преобразователь руководствовался при создании центральных учреждений. Другая цель реформы состояла в обеспечении пресловутой "тишины" в государстве, к которой стремились все монархи, правившие страной до Петра и после него. Новый аппарат должен был более эффективно обеспечить своевременное взимание налогов, мобилизацию рекрутов, подавление в самом зародыше всякого протеста и недовольства трудового населения.

Однако в отличие от центрального аппарата, немногочисленного по структуре, можно сказать изящного, областные учреждения оказались громоздкими и неуклюжими. На поверку выяснилось, что содержание разбухшего аппарата на местах значительно превосходило материальные ресурсы государства.

Две надежды царя рухнули, прежде всего, потому, что выявилась их преждевременность. Первая из них относится к попытке отделить суд от администрации; это явление было чуждо феодальному правопорядку и опережало реальные события на полтора века. Вторая была обречена на провал потому, что попытка опереться на провинциальное дворянство не могла иметь успеха, ибо это сословие приобретет корпоративное устройство только полвека спустя, когда оно освободится от обязательной службы. Неудача здесь была неизбежной, ибо возникало непреодолимое противоречие между обязательной службой дворян, протекавшей вдали от их поместий, и стремлением установить тесные контакты с дворянским обществом и привлечь его представителей в качестве выборных лиц в учреждения, являвшиеся привеском к бюрократической системе областной администрации.

Вывод: Таким образом, смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места и упорядочить финансы. Результатом реформы стало установление более четкого административно-территориального деления. Причины неудачи реформы заключались, во-первых, в отсутствии средств на содержание административного персонала; во-вторых, в неподготовленности самого персонала к новым условиям работы; в-третьих, введение подушной подати и расквартирование войск среди населения.

2.2 Влияние европейских тенденций и законодательства

Рассматривая областную реформу, как и многие другие преобразования Петра, нельзя не коснуться вопроса о степени заимствования им западноевропейского опыта.

Перед проведением реформы "царь проявлял заботу об изучении структуры государственного аппарата в странах Западной Европы", в частности, Дании, Швеции и Австрии.

В 1718 году Петр I наконец сделал выбор — шведские порядки следует использовать в качестве образца для создания нового административного аппарата. Однако царь многократно предупреждал против слепого копирования и механического перенесения шведских образцов на русскую почву. В указе от 9 мая 1718 г. о составлении регламента Юстиц-коллегии он рекомендовал использовать два источника: Уложение 1649 г. и "уставы шведские". От Сената, которому была поручена окончательная редакция регламента, он потребовал сопоставления представленных текстов с русскими обычаями, допуская сочетание старых и новых порядков: "…что может быть по-старому и что переменить".

Одни историки считают, что Петр лишь приспособил шведскую государственную систему под русские условия, адаптировав ее, другие же исходят из полной оригинальности преобразований, исключая лишь некоторые внешние детали вроде термина "коллегия".

Отметим, что несомненное заимствование западноевропейского, точнее, шведского государственного опыта в целом существенно способствовало укреплению государственности Российской империи. Вообще же обращение Петра к опыту западноевропейских стран было обычным в его реформаторской деятельности, шла ли речь о законодательстве, культуре, военном деле или быте. Почему все же шведский опыт использовался шире, чем опыт какой-либо другой страны? Это связано не столько с некоторыми элементами сходства социально-экономических условий обеих стран, сколько с личными пристрастиями Петра. Высоко ставя шведскую военную и государственную организацию, Петр стремился превзойти Швецию, используя при этом ее же опыт, как на поле боя, так и в мирной жизни.

Шведская государственная система была построена на принципах камерализма — учения о бюрократическом управлении, получившего распространение в Европе XVI — XVII веков. Камерализм содержал ряд черт, весьма привлекательных для Петра. Во-первых, это функциональный принцип управления, который предусматривал создание учреждений, специализировавшихся в какой-либо сфере, шла ли речь о финансах, военном управлении или юстиции. Во-вторых, это устройство учреждения на началах коллегиальности, четкой регламентации обязанностей чиновников, специализации канцелярского труда, установления единообразных штатов и жалованья.

Кроме того, близкое соседство со сравнительным сходством бытовых условий России и Швеции, большее знакомство с этими учреждениями через наблюдение над отнятыми у Швеции провинциями, а также через пленных шведов и русских, возвратившихся из шведского плена, - все это также имело свое решающее влияние на выбор образца.

Общий принцип подхода к шведским учреждениям Петр выражал неоднократно и достаточно последовательно, примером чего служит указ от 28 апреля 1718 года: "Всем коллегиям надлежит ныне на основании шведского устава сочинять во всех делах и порядках по пунктам, а которыя пункты в шведском регламенте неудобны, или с ситуациею сего государства несходны и оныя ставить по своему рассуждению. И, поставя об оных, докладывать, так ли их быть".

В своей законотворческой деятельности, царь решил применить целиком шведский свод законов, заменив положения, совершенно не применимые в России, заимствованиями из Уложения 1649 года. Чтобы привести в исполнение эту программу, Сенат назначил из своей среды в 1720 году специальную комиссию, к которой были присоединены иностранные юристы. Но в 1722 году ее работы привели только к признанию полной непригодности шведского кодекса в применении к местным нуждам.