29501 (Нормы и источники административного права), страница 4

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно разделить на несколько типов:

1. Акты, принятые на основе референдумов и акты представительных законодательных органов государственной власти;

2. Акты Президента Российской Федерации;

3. Акты государственной администрации;

4. Акты органов местного самоуправления;

5. Публичные договоры;

6. Акты правосудия;

7. Административные обыкновения;

8. Международные договоры.

1. В первой группе источников можно различать:

1. Конституция Российской Федерации;

2. Федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации);

3. федеральные законы и законы РСФСР (Основы законодательства» кодексы и др.);

4. Законодательные акты РСФСР (декларации, положения, акты об амнистии и другие акты Верховного Совета РСФСР, палат Федерального собрания Российской Федерации.);

5. Акты палат Федерального собрания Российской Федерации;

6. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

1. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации, поскольку Конституция

Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права. Акты Президента Российской Федерации — это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III.Третья группа — акты государственной администрации — самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

1. постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

2. постановления, приказы, инструкции, положения, издаваемые федеральными министерствами и другими центральными федеральными органами специальной компетенции;

3. приказы, постановлении, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждение предприятий, вооруженных формирований;

4. акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

5. акты Банка России.

1. Административные акты субъектов Федерации:

1. Указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

2. постановления и распоряжения правительств субъектов Российской Федерации;

3. приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Российской Федерации;

4. приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

5. приказы и инструкции, издаваемые администрациями, государственных предприятий, учреждений субъектов Российской Федерации.

1. Акты органов местного самоуправления, различного характера.

IV. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров³:

1. Федеративные договоры, т.е. договоры между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектами. Уже заключено более 10 подобного рода соглашений Российской Федерации с ее субъектами⁴.

2. Административные договоры.

3. Соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации»

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права:

1. Акты судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которые признаны не соответствующие закону или решением вышестоящих органов, подзаконные акты вплоть до постановлений правительства Российской Федерации;

2. Постановления конституционного суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации;

3. Акты либо их отдельные положения признанные не конституционными юридической силы не имеют.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России.

Второй вид актов правосудии, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции» Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

VII. Административные обыкновения, в данном случае имеются в виду локальные юридические нормы. Они являются обычаями, поскольку не закреплены ни устно, ни письменно. Это неформальные нормы деятельности. По поводу распределения дел между служащими, по поводу процедур визирования документов.

VIII. Международные акты. Действующая Конституция впервые в практике отечественного законотворчества закрепила положения согласно которым “общепризнанные международные нормы, относящиеся к правам человека, имеют преимущество перед законами РФ и непосредственно порождают права и обязанности граждан РФ”. Международными актами, например, регулируются некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля, дорожного движения.⁵

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

Единого административного кодекса нет и его невозможно создать.

Во-первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления.

Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

В целом же, по мнению отечественных юристов, административное право относится к числу самых несистематизированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права. Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.

§ 2.2 Система административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Административное законодательство – это система законов, в которых имеются нормы административного права. Тогда как под системой источников понимается вся совокупность действующих источников этой отрасли.

Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...», И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права, А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает,- что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников, В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная,, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того» и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор» Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного нрава.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни, В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства⁶, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. В классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами, На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика» политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного нрава и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного нрава. К тому же в СЙАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, до конца не систематизированы. Это объясняется опять таки огромного количества источников различной юридической силы.

Административное право как отрасль права представляет собой в общем виде огромный, разобранный на множество нормативных актов конгломерат различных правовых норм. Чтобы привести такое собрание норм в стройный порядок, наука распределяет их по группам, из которых каждая образует институт. В результате создаётся стройная система норм административного права.

На сегодняшний день административное право знает две основные системы: институционную и отраслевую.

Институционная система, представляющая собой перенос гражданско-правовой схемы в область административного права, показывает нормы, отрасли наиболее полно. Преимуществом данной системы является то, что она группирует значительную часть правовых норм вокруг главных субъектов государственно-управленческих отношений, какими являются органы исполнительной власти, граждане, общественные объединения. Образуемые в пределах институционной системы правовые институты (органы исполнительной власти, государственной службы, административного принуждения) охватывают нормы административного права, регулирующие однородные общественные отношения, которые возникают во всех или в большинстве отраслей государственного управления. Данные правовые институты образуют общую часть административного права.