29240 (Наем жилого имущества), страница 2

– все жилые помещения будут предоставляться в порядке очередности, исходя из времени принятия граждан на учет, за исключением некоторых категорий очередников;

– упразднены ордера на занятие жилья, предоставляемого по договору социального найма, как основания для вселения в жилое помещение;

– отказ от установления единой федеральной учетной нормы и нормы предоставления жилья по договору социального найма;

– определение последствий намеренного ухудшения гражданами своих жилищных условий;

– право на дополнительную площадь утрачено отдельными категориями граждан, имевших такое право до принятия ЖК РФ;

– иное, по сравнению с прежним жилищным законодательством, определение учета законных интересов граждан при предоставлении жилых помещений по договорам социального найма;

– установление нового порядка предоставления освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире;

– установление в качестве основания для выселения с предоставлением другого жилого помещения (неблагоустроенного, по нормам общежития) в случае невнесения в течение более шести месяцев без уважительных причин платы за жилое помещения и коммунальные услуги.

Одним из условий осуществления гражданами права на жилище является, в соответствии с п. 3 ст. 2 Жилищного кодекса РФ, предоставление гражданам жилых помещений в государственном или муниципальном жилищных фондах.

Анализ норм ЖК РФ показывает, что среди оснований возникновения жилищных прав особо выделено одно из них – договор. Такое внимание к нему обусловлено особой ролью договора в возникновении жилищных прав и их регулировании. Кроме известных договоров социального и коммерческого найма, жилищные отношения порождают и регулируют договоры безвозмездного пользования, поднайма, найма специализированных жилых помещений, обмена жилыми помещениями.

Нормы ЖК РФ, регулирующие договорные отношения, приобретают особое звучание в свете положений ст. 8 ЖК РФ, предписывающей следующее: «В случае несоответствия норм жилищного законодательства, содержащихся в любых нормативных правовых актах, положениям кодекса применяются положения Жилищного кодекса». Реально ли торжество идеи об абсолютном верховенстве норм ЖК? Вряд ли. Как неоднократно указывал Конституционный Суд Российской Федерации, ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому большей юридической силой.

Жилищное законодательство регулирует договор специализированного жилого помещения (гл. 10 ЖК РФ), а также устанавливает специальный договорной режим безвозмездного пользования жилыми помещениями для социальной защиты отдельных категорий граждан (ст. 109 ЖК РФ).

Первым основанием, необходимым для бесплатного получения жилого помещения по договору социального найма, является принадлежность гражданина к категории лиц, имеющих право на получение жилого помещения по договору социального найма. До вступления в силу Жилищного кодекса РФ (до 1 марта 2005 г.) жилые помещения по договору социального найма могли предоставляться не только малоимущим, но и другим гражданам, нуждающимся в жилых помещениях. Поэтому нормативное решение о введении категории «малоимущие» как основания для бесплатного получения жилья нарушает ст. 55 Конституции РФ, согласно которой не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина, отмечает В.Н. Литовкин. «Лица, получившие право на первоочередное предоставление жилого помещения по прежнему жилищному законодательству, были самой многочисленной группой, состоящей из 49 категорий граждан, требующих для удовлетворения жилищных потребностей большие объемы свободной жилой (общей) площади…», – указывает он. Однако на сей счет имеются и другие мнения. Так, Д.И. Рыбин объясняет ликвидацию всеобщего права граждан на получение жилого помещения по договору социального найма… «происшедшими изменениями социально-жилищной функции государства, соответствующей требованиями Конституции РФ, обязывающей государство осуществлять поддержку своих граждан, а не иждивенство их за счет государственной казны, что и отличает социальную функцию государства от ушедшей в историю социалистической функции».

Жилищный кодекс ничего не говорит о судьбе лиц, потерявших возможность получить социальное жилье и не имеющих возможности купить его, поэтому появились критические отклики, связанные с тем, что якобы ликвидировано право на внеочередное улучшение жилищных условий инвалидов войны, приравненных к ним лиц, семей погибших, некоторых тяжелобольных. Нельзя забывать, что ст. 6 Федерального закона «О введении в действие Жилищного кодекса РФ» прямо указывает, что граждане, принятые на учет до 1 марта 2005 г. в целях последующего предоставления им жилых помещений по договорам социального найма, сохраняют право состоять на данном учете. Только в том случае, если они сами напишут заявление о снятии с учета или уедут на жительство в другую местность для приобретения жилья, земельного участка или строительства дома, а также в том случае, если будут выявлены недостатки в документах, предоставленных ими для постановки на учет, возникают основания для снятия с учета. Новые основания и ограничения, которые предусмотрены Жилищным кодексом РФ, не влияют на право гражданина получить жилое помещение по договору социального найма.

Однако предоставление жилых помещений будет осуществляться в порядке, установленном ЖК РФ, а не ЖК РСФСР, т.е. не сохраняется прежний порядок предоставления указанным гражданам жилых помещений.

А.М. Эрделевский отмечает, что, поскольку в п. 2 ст. 6 Вводного закона речь идет лишь о гражданах, принятых на учет до 1 марта 2005 г., это означает, что «они признавались нуждающимися в улучшении жилищных условий на положениях ст. 28-37 ЖК РСФСР и Примерных правил учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и предоставлении жилых помещений в РСФСР. О договоре социального найма ни в ЖК РСФСР, ни в Постановлении Совета Министров РСФСР №335 от 31.07.1984 г., утвердившем Примерные правила, не упоминалось, поэтому никто из состоящих на учете по основаниям, предусмотренным этими актами, не может, лишь в силу такого состояния, быть принят на учет в целях предоставления жилого помещения по договору социального найма». Известно, что депутаты Государственной Думы уже рассмотрели в первом чтении поправки к ЖК РФ, которые «возвращают права бывшим первоочередникам. Теперь они снова смогут претендовать на квартиры в первоочередном порядке», – пишет И. Невинная. Но... прошло более года, а решений, о которых упоминала корреспондент, так и нет.

«Если убрать из Жилищного кодекса все нормы, которые должны регламентироваться гражданским и семейным законодательством, что там останется?» – размышляет К.В. Бубон. Он приходит к выводу, что «останутся только статьи, регламентирующие государственное администрирование очереди на социальное (государственное, муниципальное) жилье, нормы жилой площади и некоторые другие административные аспекты». По его мнению, «существование Жилищного кодекса в России оправдывается главным образом острым дефицитом жилья и вытекающей из этого необходимости строить людей в длинные очереди и держать их там до старости».

Действительно, для искоренения дефицита жилья в России нужно построить минимум 1,5 млрд. м2 жилой площади. Это половина того, что уже есть.

В очереди на получение жилья стоит почти 4,5 млн. семей, а период их ожидания составит 20 лет.

Жилищный кодекс РФ предусматривает следующие категории нуждающихся лиц, которым предоставляется жилое помещение по договорам социального найма:

1) малоимущие;

2) иные категории граждан, указанные в законе субъекта Российской Федерации;

3) иностранные граждане, лица без гражданства в силу прямого указания международного договора.

Таким образом, для заключения договора социального найма, в отличие от договора коммерческого найма, необходимо наличие обязательных предпосылок, предусмотренных законодательством (например, принадлежность к категории малоимущих, нуждаемость и т.д.), при отсутствии которых договор социального найма не заключается, а заключенный договор может быть признан недействительным.

Согласно Федерального закона от 29.12.2004 г. №189 ФЗ «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» малоимущими считаются граждане, если они признаны таковыми органами местного самоуправления с учетом дохода, приходящегося на каждого члена семьи и стоимости имущества, подлежащего налогообложению в порядке, установленном законом соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно ст. 3 Закона от 5.07.2005 г. №139 ГД «О жилище», «граждане признаются малоимущими при одновременном наличии следующих условий:

1) среднедушевой доход семьи (заявителя) не превышает размера дохода, определяемого органами местного самоуправления;

2) стоимость имущества, находящегося в собственности членов семьи заявителя, составляет менее величины, определяемой органами местного самоуправления.»

Порядок определения размера дохода, необходимого для признания граждан малоимущими, подробно изложен в ст. 5 этого закона.

Другим основанием для получения жилья по договору социального найма является признание гражданина нуждающимся в жилом помещении.

В ст. 51 ЖК РФ подробно указаны основания признания граждан нуждающимися в жилых помещениях. Это:

– не являющиеся нанимателями жилых помещений по договору социального найма и не имеющие собственного жилья;

– обеспеченные жилой площадью жилого помещения на одного члена семьи менее учетной нормы;

– проживающие в помещении, не отвечающем установленным для жилых помещений требованиям;

– являющиеся нанимателями или членами семьи нанимателя, собственниками или членами семьи собственника, если они проживают в коммунальной квартире, где имеется больной, с которым совместное проживание в квартире невозможно, и не имеющие иного жилого помещения (ч. 4 ст. 51 ЖК РФ). Невозможность совместного проживания с таким больным в одной квартире должна подтверждаться заключением органов здравоохранения.

Предоставление жилых помещений лицам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний, осуществляется вне очереди (ч. 3 ст. 37 ЖК РФ). Д.В. Ширипов обращает внимание на то, что «реализовать такое право могут лишь те граждане, которые были приняты на жилищный учет после 01.03.2005 г., т.е. после вступления в силу Жилищного кодекса РФ, установившего соответствующую льготу… Жилое помещение может быть представлено общей площадью, превышающей норму предоставления на одного человека, но не более чем в два раза (ч. 2 ст. 58 ЖК РФ)».

Внеочередное предоставление жилых помещений предусмотрено инвалидам согласно ст. 17 Федерального закона от 24.11.1995 г. №181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации». Правительство Российской Федерации 21.12.2004 г. своим Постановлением №817 утвердило перечень заболеваний, дающих инвалидам, страдающими ими, право на дополнительную площадь.

Порядок постановки на учет и предоставление жилых помещений по договору социального найма в ЖК РФ предусмотрен только в отношении граждан, признанных малоимущими, и при получении жилья будет проверяться имущественное положение семьи. Кодекс не определяет норму площади жилого помещения на одного человека. Однако согласно ст. 11 Вводного закона предусматривается, что в соответствии со ст. 679, 680 и 685 ГК РФ в определенных случаях необходимо соблюдать требования законодательства о норме общей площади жилого помещения на одного человека.

Принятие на учет граждан в качестве нуждающихся в жилом помещении осуществляет орган местного самоуправления. В ЖК РФ не предусмотрена постановка на учет граждан в качестве нуждающихся по месту работы. Однако есть оговорка, согласно которой законодательством может быть установлен иной порядок подачи заявления о принятии на учет.

Как правило, заявление о принятии на учет в качестве нуждающегося в улучшении жилищных условий подается по месту жительства гражданина.

Закон РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ» от 25.06.1993 г. №5242-1 конкретизирует понятие «место жительства» и устанавливает, что этим местом является жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма) договора аренды либо на иных основаниях. В соответствии с законом граждане обязаны регистрироваться по месту жительства в пределах РФ. Для иностранцев и лиц без гражданства такая обязанность установлена Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Сам по себе факт постоянного или преимущественного проживания гражданина на законном основании и в определенном месте еще не дает основания к определению его места жительства. Необходима регистрация гражданина по месту жительства. В ч. 3 ст. 52 ЖК РФ отмечается, что граждане могут подать заявление о принятии их на учет и не по месту жительства, т.е. когда их трудовая деятельность связана с постоянным передвижением или в других предусмотренных законом случаях. Это касается работников Крайнего Севера, имеющих стаж подземной работы 10 лет и достигших пенсионного возраста, военных, сотрудников уголовно-исполнительной системы и т.д.

Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, а также перечень должностных или ответственных за регистрацию лиц утверждены постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. №713. Во исполнение данного постановления Министерством внутренних дел РФ издан приказ от 23.10.1995 г. №393, которым утверждена Инструкция о применении правил регистрации и снятии граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ и определены формы заявлений, свидетельств и иных документов, удостоверяющих регистрацию граждан, в том числе по месту жительства. Местом пребывания закон называет гостиницы, санатории, больницы, другие подобные учреждения, а также жилые помещения, являющиеся местом жительства граждан, где они проживают временно.

Несомненно, немало затруднений вызывает существующий в законодательстве понятийный и терминологический разнобой. Так, в ч. 1 ст. 150 ГК РФ употребляются понятия «право свободного передвижения», «выбор места пребывания и жительства». Определения понятий «место пребывания», «постоянное и преимущественное проживание» в ГК РФ нет. Местом жительства признается место, где гражданин постоянно или преимущественно проживает (п. 1 ст. 20 ГК РФ), а в ЖК понятия «место жительства гражданина» и «населенный пункт, в котором проживает гражданин» отождествляются. По этому поводу Б.М. Гонгало указывает, что «территория муниципального образования далеко не всегда ограничивается территорией населенного пункта. Так, муниципальным образованием может быть и сельский район, включающий в себя несколько населенных пунктов». Б.Ю. Калинин и В.П. Хрыков считают, что понятия «место жительства» и «место пребывания» в законодательстве следует разграничивать не по месту нахождения гражданина, а по объему правового содержания субъекта. Местом жительства гражданина следует считать место его регистрации (в том числе и по месту пребывания, как определяющей реализацию его правоотношений на определенный установленный срок), с которым гражданин связывает основание возникновения своих прав и обязанностей, вытекающих из нормативно-правовых актов, непосредственно предусматривающих данное условие.