29055 (Местные бюджеты: особенности их формирования и использования), страница 5

Рис 2 Подушевые доходы бюджетов местных органов государственного управления г. Чита в 2005 году (рублей на человека)⁵

Рисунок 2 показывает не только собственные доходы (доходы от местных и регулирующих налогов, неналоговые доходы), но и доходы после распределения субсидий (вторая линия снизу), доходы после распределения субсидий и дотаций (третья линия снизу), и доходы после распределения всех видов финансовой помощи, включая дополнительную помощь, оказываемую по статье 03020305 бюджетной классификации Доходов («Средства, получаемые по взаимным расчетам, в том числе компенсации дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти из бюджетов субъектов Российской Федерации»).

Из этого рисунка видно, что подушевые доходы местных бюджетов до распределения помощи варьируются в значительной степени. Так, Ингодинский район г. Чита, собрал собственных доходов 325 рублей на человека в 2005 году, что является минимальным значением среди 62 бюджетов, а максимальное значение принадлежит Центральному району, собравшему в том же году 5105 рублей на человека. Как видно из рисунка 2, распределение субсидий почти не оказывает выравнивающего эффекта, что связано, очевидно, с тем, что этот вид финансовой помощи направляется на исполнение конкретных федеральных и региональных законов, и связан с числом получателей соответствующих благ. Заметное выравнивание в уровне бюджетной обеспеченности наступает после распределения дотаций, цель которых как раз горизонтальное выравнивание. В течение года распределялась также дополнительная помощь по статье 03020305, в результате которой подушевые доходы беднейшего района поднялись до уровня 3350 рублей на человека, т.е. более чем в 10 раз.

Горизонтальное выравнивание в г. Чита в результате распределения различных видов финансовой помощи в 2005 г.

Результаты горизонтального выравнивания в 2005 году представлены в таблице 3. Разрыв в подушевых доходах между самым бедным и самым богатым местным бюджетом, если брать во внимание только собственные и регулирующие доходы, составлял 1 к 16.

При этом коэффициент среднеквадратического отклонения в собственных доходах равнялся 0,67, что свидетельствует о значительном горизонтальном диспаритете между местными бюджетами.

После распределения всех видов помощи разрыв между самым бедным и самым богатым муниципалитетами сократился до отношения 1 к 2, а среднеквадратическое отклонение уменьшилось до 0,16.

Это является аргументом в пользу заключения, что Администрация г. Чита проводит активную политику горизонтального выравнивания, обеспечивая значительную степень выравнивания бюджетной обеспеченности местных органов власти.

2.2. Направленность бюджетных стимулов местных органов государственной власти

В данном разделе мы продолжаем анализ бюджетной политики Администрации г. Чита, фокусируя внимание на характере бюджетных стимулов, которые создаются этой политикой для местных органов государственной власти. В этой связи необходимо обратить внимание на механизм взаимодействия республиканского бюджета и местных бюджетов. Как видно из Бюджетных Посланий Президента РФ за последние годы, основными принципами распределения ресурсов в Чите являлись до последнего времени следующие:

- «Финансовая помощь представляет собой сумму на выравнивание минимальной бюджетной обеспеченности»;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с получением гражданами определенных категорий благ непосредственно (например, детские пособия), рассчитываются на основе прогнозируемого числа потребителей этих благ;

- расходные нужды местных бюджетов, связанные с обеспечением жителей благами через различные бюджетные учреждения (например, медицинское обслуживание, образование), рассчитываются на основе «сложившейся сети учреждений бюджетной сферы в районах и городах и фактических нормах расходов по отдельным экономическим статьям классификации расходов»;

- доходная часть бюджетов определяется на основе данных Управления министерства РФ по налогам и сборам по г. Чита о фактически начисленных суммах налогов за ряд лет и прогнозируемых размерах налогов на следующий год.

- нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов определяются с учетом необходимости возмещения минимальных расходов бюджетов районов и городов», т.е могут меняться каждый год.

Здесь бросаются в глаза три основных недостатка практик подобного рода, изученные в обширной литературе, касающейся посткоммунистических обществ:

Первое - это заинтересованность местных органов власти в завышении показателей своих расходов и занижении своих возможностей в мобилизации доходов, т.к. в результате этих действий они могут рассчитывать на больший размер помощи из вышестоящего бюджета;

Второе - это стремление увеличить размеры бюджетной инфраструктуры вне прямой связи с потребностями населения и собственными доходными источниками, т.к. содержание объектов инфраструктуры перекладывается через систему финансовой помощи на областной и федеральный бюджет;

Третье - это отсутствие возможности прогнозирования и планирования собственных доходов, что переводит внимание местных администраций с задач развития экономики на своих территориях и увеличения доходной базы, на задачу ведения успешных переговоров с федеральными и областными органами власти о размерах финансовых потоков между областными и местным бюджетами.

Нельзя сказать, что руководство г. Чита не видит этих недостатков существующей системы и не пытается их решать. Более того, в последние годы высшие официальные лица Читы все чаще говорят о необходимости увеличения эффективности местных финансов, реформирования местного самоуправления.

Однако, из анализа официальных документов создается впечатление, что руководство в достижении целей повышения эффективности финансов в основном полагалось до последнего времени на административные меры, а значение бюджетных стимулов недооценивалось, что выражается в весьма ограниченном и нерешительном их внедрении в практику бюджетирования.

Так, согласно разделу «Основные принципы предоставления и расчеты финансовой помощи на выравнивание уровней социально-экономического развития бюджетов иных уровней Забайкалья на 2005 год» соответствующего Проекта Закона о бюджете г. Читы на 2005 год «Стимулирование деятельности местных органов государственной власти в районах и городах и органов местного самоуправления в развитии доходной базы выражается в сохранении практики закрепления за районами и городами республики на постоянной основе нормативов отчислений от регулирующих налогов, за исключением принятия изменений нормативов распределения налогов законодательством Российской Федерации».

Кроме того, в направлении создания положительных бюджетных стимулов планируется сохранить нормативы зачисления части республиканских налогов в местные бюджеты. Эти шаги, предпринятые в последние два года, являются шагами в направлении повышения прогнозируемости доходов местных администраций, и, тем самым, действительно создают определенные бюджетные стимулы для работы над увеличением налогооблагаемой базы.

Также, с целью исключения возможности завышения местными администрациями своих расходных нужд. Отдел экономики г. Читы провёл работу по инвентаризации объектов бюджетной инфраструктуры города, снабдив каждый объект бюджетной инфраструктуры (школа, лечебное учреждение) паспортом, в котором указаны все натуральные расходные потребности учреждения. Кроме того, собраны федеральные и региональные нормативные акты, регламентирующие всевозможные расходные нормативы, начиная с советских времен Все это позволило фин.управлению г. Читы, начиная с 2005 года, наряду с традиционным подходом, использовать также альтернативный подход оценки нормативных потребностей сети бюджетных учреждений районов и городов Забайкалья.

Данная мера, конечно, решает проблему объективной оценки расходных нужд бюджетных учреждений, но не решает проблему оптимизации структуры самой инфраструктуры. По последней проблеме есть только довольно общая формулировка в республиканском законодательстве: «финансовая помощь определена с условием (курсив автора) проведения соответствующими бюджетами мероприятий по рациональному и эффективному использованию бюджетных средств, на основе проведения инвентаризации учреждений бюджетной сети, с целью Достижения их оптимального количества». Однако это положение больше напоминает декларацию о намерениях, элемент традиционного переговорного механизма формирования бюджетов, доставшийся от советских времен, так как механизм реализации этого условия не раскрыт в законодательстве.

При всем при том, что финансы не любят экспериментирования, и конечно, должны быть в достаточной мере консервативны, новые вызовы, с которыми г. Чита столкнулась в последние годы, требуют инноваций в области внутреннего финансового хозяйства. Так, если доля консолидированного бюджета области составляла в конце 2004 года две трети доходов, собираемых на его территории, в 2005 году эта доля составила половину мобилизуемых доходов, а в 2006 ожидается, что эта доля снизится до 37%. То есть две трети всех доходов будет уходить в федеральный центр.

В новых условиях расщепления доходов между г. Чита и РФ, регион особенно нуждается в увеличении собственных доходов путем расширения налогооблагаемой базы и лучшего администрирования налогов. «Основные направления бюджетной и налоговой политики г. Чита на 2006 год» предлагают следующие меры по увеличению бюджетных доходов:

Частичная компенсация налоговых потерь увеличением неналоговых доходов (так, если неналоговые доходы планируются на уровне 9% консолидированного бюджета г. Чита в 2006 году, то перспективный план на 2006 год предполагает увеличение доли неналоговых доходов до 11,5%;

Улучшение администрирования и повышения уровня собираемости налогов, как в части поступления в бюджет недоимок прошлых лет, так и своевременной уплаты текущих платежей.

Рис З отражает изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов Ингодинского района в бюджет г. Читы (%)

2001 2002 2003 2004 2005

Источник: Закон г. Чита о бюджете на 2001 - 2005 г.г.