29055 (Местные бюджеты: особенности их формирования и использования), страница 4

Расходы бюджетов муниципальных районов, в которых формирование представительных органов муниципальных рай­онов осуществляется из депутатов представительных органов соответствующих поселений, избираемых представительны­ми органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нор­мой представительства от каждого поселения, на решение вопросов местного значения межмуниципального характера осуществляются в пределах и за счет субвенций, предостав­ляемых из бюджетов городских и сельских поселений.

Порядок осуществления расходов местных бюджетов на осуществление отдельных государственных полномочий, пе­реданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, ус­танавливается соответственно федеральными органами госу­дарственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации.

В случаях и порядке, предусмотренных указанными за­конами и принятыми в соответствии с ними иными норматив­ными правовыми актами Российской Федерации, осуществ­ление расходов местных бюджетов на осуществление орга­нами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и за­конами субъектов Российской Федерации, может регулиро­ваться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Важной проблемой является обеспечение гарантий само­стоятельности муниципальных образований в планировании и нормировании расходов местных бюджетов при решении вопросов местного значения. В том числе это относится к условиям и размерам оплаты труда муниципальных служа­щих и работников муниципальных бюджетных учреждений. Эти расходы должны финансироваться в пределах и за счет собственных доходов местных бюджетов и дотаций на вырав­нивание бюджетной обеспеченности. Следует исключить при­нятие федеральными и региональными властями правовых актов, которые диктовали бы объем расходов на выполнение собственных полномочий местного самоуправления. Влияние федеральных властей или властей субъекта Федерации на бюджетную политику муниципалитетов возможно через пре­доставление долевых субсидий на условиях добровольного софинансирования. При этом расходы на реализацию пере­данных органам местного самоуправления государственных полномочий должны полностью обеспечиваться субвенциями из федерального или регионального бюджета. Уровень госу­дарственной власти, предоставивший субвенции, вправе и обязан четко определить цели и порядок их расходования. Расходы обеих групп должны фиксироваться в реестре рас­ходных обязательств, который должен вестись в каждом му­ниципальном образовании. Тем самым будет укреплена само­стоятельность органов местного самоуправления в пределах сферы их ответственности, реализован принцип соответствия состава решаемых практических задач объемам наличных ресурсов, оптимизирована структура расходов местных бюд­жетов, обеспечено гибкое и оперативное удовлетворение потребностей населения.

Исследовав теоретические аспекты формирования бюджета перейдём к практическому исследованию на примере субъекта Российской Федерации Муниципальному образованию г. Чита.

Глава 2. Формирование и использование местного бюджета на примере г. Читы

2.1. Структура формирования бюджета

Для того, чтобы понять отсутствие энтузиазма у Минфина РБ по отношению к рекомендациям Минфина РФ, мы должны прежде всего обратить взор к основным принципам экономической политики муниципального образования г. Чита и специфике экономических, и других проблем, которые стоят перед ним. Как видно из бюджетных посланий Президента РБ, других президентских и правительственных документов, стратегические направления экономической политики, и соответственно бюджетной политики с начала 2004-2006 гг., на наш взгляд, сводятся к следующим:

Социальная защита населения в условиях падения уровня жизни и облегчение адаптации его к новым быстро меняющимся условиям жизни и работы;

Всемерная поддержка традиционных отраслей экономики, с целью смягчения отрицательных эффектов «шоковой терапии», целесообразность проведения которой федеральным правительством руководство региона никогда не разделяло. В рамках индустриальной политики акцент делался на следующее:

Поддержка и реконструкция предприятий основных отраслей экономики республики: добыча и переработка минеральных ресурсов, леса, машиностроение, сельское хозяйство. При этом также достигался социальный эффект. Государственные инвестиции и создание благоприятных экономических и институциональных условий для развития экономической инфраструктуры экономики (прежде всего строительство дорог, средств связи, развитие банковской системы, ориентированной на эффективное использование финансовых ресурсов региона и привлечение ресурсов извне).

Большое внимание к традиционным отраслям и крупным предприятиям в столице Забайкалья определяется, очевидно, тем, что всего 60 предприятий дают более половины доходов бюджета города. Очевидно, по этой же причине, неоправданно малое внимание уделялось, по нашему мнению, развитию малого и среднего бизнеса, в частности, развитию фермерства на селе.

Таблица 1 Структура расходов местного бюджета г. Читы в 2004 - 2006 годах (%)

Источник: расчеты стат. управления г. Читы на 2004-2006 гг.

Таблица 1 демонстрирует распределение расходов местного бюджетов в 2004 - 2006 годы. Видно, что около половины доходов бюджета направлялось эти годы на поддержку промышленности и сельского хозяйства, капитальное и дорожное строительство. Наряду с этим, значительную долю занимала финансовая помощь нижестоящим бюджетам: около трети доходов бюджета направлялось на эти цели в 2004 и 2006 г.г., и четверть - в 2005 году. Что касается местных органов власти, то их расходы в основном направляются на образовательные услуги (30% в 2004 и 41% в 2005 году), и на медицинское обслуживание (17% в 2004 и 20% в 2006 году).

Другое наблюдение, которое можно сделать, анализируя данные этой таблицы - это значительные ежегодные изменения процентного соотношения отдельных статей расходов местного бюджета, что подрывает возможности местных органов власти в планировании собственных программ развития, и организации своей деятельности на плановой и предсказуемой основе. Последний тезис подкрепляется рисунком 1, где показана динамика изменения структуры расходов местного бюджета г. Читы за 2004-2006 г.г.

2001 2002 2003 2004 2005 2006

Рис.1 Изменение структуры расходов местного бюджета г. Чита² (проценты)

Другой аспект, который подрывает самостоятельность местных органов власти это значительный вертикальный бюджетный дисбаланс, характерный для местных органов власти всех субъектов РФ. Как известно, вертикальный баланс характеризует соответствие собственных доходов расходным нуждам. Если собственные доходы в большей степени покрываю! расходные нужды местных органов власти, то это свидетельствует о значительной независимости и самостоятельности местных бюджетов. В этом случае говорят о значительном вертикальном бюджетном балансе. И обратно, высокий бюджетный дисбаланс наблюдается, когда значительную долю совокупных доходов, необходимых для покрытия расходных нужд, составляет помощь вышестоящих бюджетов.

Из таблицы 2, показывающей структуру доходов г. Читы за 2005 год, видно, что этот регион имеет высокий вертикальный бюджетный дисбаланс. Действительно, собственные доходы этого местного бюджета, включая и регулирующие доходы, покрыли только 18,2% всех расходов, которые район понес в 2005 году. А все виды помощи из муниципального бюджета составили почти 82%. Такой высокий вертикальный дисбаланс, безусловно, подрывает возможности Центрального района проводить самостоятельную местную бюджетную политику, ставя его доходы в решающую зависимость от помощи муниципального бюджета.

Необходимо подчеркнуть, что данная картина является типичной не только для г. Читы, как муниципального образования с местным бюджетом, но для всех субъектов федерации, т.к. основной причиной ее является распределение доходных источников и расходных обязательств, установленное в федеральном законодательстве. Так, согласно последнему, организация, содержание и развитие учреждений образования является обязанностью местных органов власти³. Если обратиться к таблице 2, видно, что расходы г, Чита только на эти цели составляет 41% бюджета, т.е. только эта статья расходов более чем вдвое превышает собственные доходы городского бюджета, составляющие всего 18%. К этому надо добавить, что в 2005 году только 7 из 62 местных бюджетов были донорами, обеспечивая около 80% всех налоговых поступлений в бюджеты всех уровней на территории Забайкалья, а остальные —реципиентами.

Таблица 2

Структура доходов и расходов г. Чита в 2005 году (проценты)⁴