29047 (Местное самоуправление XVIII-XX вв.), страница 6

Развитие местного самоуправления являлось одной из важнейших предпосылок создания системы административной юстиции в Германии. «С точки зрения ... немецкой теории самоуправление ... служит преимущественной, главной сферой применения административно-судебного контроля». «Имея дело ... с частными, конкретными подробностями управления, с применением общих начал к частным случаям», органы самоуправления «на каждом шагу сталкиваются с частными интересами и правами. Между тем самое существо самоуправления не допускает сколько-нибудь широкого применения к ним административного надзора, непременно предполагающего иерархическое подчинение и, следовательно, исключающего ту самостоятельность, которая составляет существенное условие истинного самоуправления ... Очевидно, тут необходима такая форма контроля, которая совмещается с известной самостоятельностью, а таков именно и есть контроль судебный».

Очевидно, что в условиях централизации управления российский административный суд - Сенат - мог бы сыграть очень существенную роль в становлении правовых отношений между местным самоуправлением, губернаторами и центральными органами управления. Однако организация I департамента Правительствующего Сената (главным образом его структура и порядок назначения и увольнения сенаторов), а также административные методы функционирования абсолютно не соответствовали целям и функциям административной юстиции. Проблема преобразования Сената неоднократно обсуждалась в правительстве и в обществе в течение второй половины XIX - начале XX веков. Не случайно, что в реформе Сената «живейшим образом» были «заинтересованы земства». К. Рощин писал в статье, помещенной в 1914 г. в Юбилейном земском сборнике: «коренная реформа высшего административного суда настоятельна и неотложна, ибо ему присущи те дефекты, с которыми не может мириться современное правосознание» ¹⁹. Во-первых, земства не обладали «равенством в отстаивании своих дел перед судом с министерствами: представители министерств участвуют в делах не в качестве стороны, а на правах судьи», обладая правом протеста и переноса решения дел. Кроме того, сенаторы не пользовались правом несменяемости судей. Это давало возможность правительству влиять на личный состав департамента, которой пользовались министры внутренних дел, заполнившие Сенат бывшими губернаторами. Разумеется, большинство подобных судей не обладали необходимым профессионализмом, так как образовательный ценз для сенаторов отсутствовал. Зависимость от исполнительной власти обеспечивалась и тем, что Сенат возглавлялся генерал-прокурором - министром юстиции. Требования земцев сводились к ликвидации перечисленных «язв современного административного суда» и упразднения надзора «суррогатов судебно-административной власти» - губернских присутствий - и губернатора, и создания судебного контроля общих или специальных административных судов. В 1908 - 1916 гг. проблема реформы Сената обсуждалась в Государственной Думе, но различия в представлениях умеренной либеральной оппозиции и правительства о сущности института административной юстиции и понятия законности в целом стали препятствием для проведения преобразования.

Политике правительства, стремившегося инкорпорировать органы самоуправления в общую систему государственной власти, была чужда идея установления отношений между местным самоуправлением и правительственной властью на основе права. В то же время необходимость замены правительственной опеки судебным контролем, обоснованная юристами (Н.М. Коркуновым, С.А. Корфом), стала одним из требований в программах умеренно либеральных политических партий. Так, кадеты предполагали ограничить административный надзор за органами самоуправления проверкой законности действий, «причем окончательное решение по возникающим в этом отношении спорам и сомнениям должно принадлежать судебным учреждениям» ²⁰. Проект законов «Об изменении положения о губернских и уездных земских учреждениях» и проект «Городового положения, составленные кадетами в период деятельности I Думы», предусматривали организацию особого присутствия окружного суда, рассматривающего жалобы населения и протесты губернаторов на решения органов самоуправления. «Суд административный должен иметь своей задачей устранение административной неправды, т.е. таких актов власти, которые, будучи вполне правомерны по форме, нарушают признаваемые законом интересы частных лиц и учреждений», - говорилось в объяснительной записке к проектам. «Вопрос о том, должна ли административная юстиция отправляться общими или специальными судами, является спорным в теории и разрешается различно на практике, но, несомненно, что она должна отправляться учреждениями судебными, т.е. независимыми от администрации и действующими в порядке состязательного процесса» ²⁰ - так проект партии «Народной свободы» определял сущность и основные принципы организации института.

В то же время программа создания системы административных судов подготавливалась в правительстве. Концепция реформ П.А. Столыпина предусматривала усовершенствование уездной и губернской правительственной администрации, объединение всех гражданских властей, сотрудничество с органами самоуправления и организацию судебно-административных учреждений²¹. Однако проектируемые министерством внутренних дел органы административной юстиции должны были действовать как составные части в системе административного управления, а не как внешний, независимый судебный контроль.

Государственная Дума не рассматривала столыпинские проекты местных реформ, за исключением преобразования волостного управления. В ходе дискуссии в подкомиссии по волостному управлению и комиссии по местному самоуправлению, а затем в прениях Общего собрания III Думы были высказаны различные предложения относительно организации контроля над органами крестьянского самоуправления. Рассматривались варианты создания губернских присутствий особого состава, возглавляемых губернатором или окружным судьей (от этого зависел характер деятельности органа), а также органа административной юстиции в виде особого присутствия окружного суда. В итоге представители думских фракций пришли к компромиссу, согласившись с идеей передачи функций административно-судебного контроля губернскому присутствию особого состава, возглавляемого председателем окружного суда и включающего судебный, правительственный и общественный элемент.

К обсуждению проблемы законности управления Дума вновь обратилась уже в 1913 г. 27 февраля 1913 г. 37 членов фракции кадетов IV Государственной Думы внесли законодательное предположение о пересмотре Городового положения 1892 г. Предстоящая реформа затрагивала систему организации контроля за деятельностью городских общественных органов управления и взаимоотношений с правительственной властью. Одно из основных требований проекта состояло в ликвидации надзора административных органов за целесообразностью решений городского самоуправления при сохранении судебного контроля за законностью. Министр внутренних дел Н.А. Маклаков признал проект абсолютно неприемлемым ввиду невозможности установления совершенной независимости городских дум и управ от правительства. Министр считал недопустимым рассматривать городское управление и администрацию как стороны, споры которых решаются в суде.

Проект кадетов поступил на рассмотрение думской Комиссии по городским делам. Предложенный депутатами судебный порядок разрешения споров члены комиссии также признали неудобным и нецелесообразным, т.к. в области публичного права дела такого рода должны подлежать ведению органов административной юстиции. В данном Комиссией первоначальном заключении предполагалось сохранить судебно-административные функции за губернским по земским и городским делам присутствием, «с тем, однако, чтобы присутствие это было образовано в более независимом от местной администрации составе». Однако даже такие незначительные изменения в организации низших административно-судебных учреждений принимались министерством внутренних дел с большими оговорками. Главное управление по делам местного хозяйства, составившее записку для внесения в Совет министров, считало невозможным увеличивать число представителей общественного элемента и заменить председательство губернатора каким-либо другим лицом.

В марте 1916 г. думская Комиссия по городским делам вернулась к обсуждению вопроса об организации административной юстиции. В докладе представителя кадетской фракции М.М. Новикова говорилось о возможности создания специального учреждения в виде специального отделения окружного суда или самостоятельного присутствия по земским и городским делам, состоящего из судей, представителей общественного самоуправления и заинтересованных ведомств, и решающего дела в судебном порядке. В окончательной редакции статей Положения, касающихся контроля, предполагалось образование судебно-административных присутствий. Общественный элемент должен был преобладать в присутствии, - в него должны были войти по два представителя от городского и земского самоуправления, по представлению министра юстиции императором назначались двое судей, один судья рекомендовался министром внутренних дел. Губернатор получал право опротестовывать решения органов общественного управления и вообще следить за законностью их постановлений (первоначально этой функцией предполагалось наделить прокурора). Таким образом, влияние этого должностного лица сохранялось. Однако он не мог участвовать в решении дел присутствием, состоящем в ведении министерства юстиции. Представленная редакция статей Положения вызвала споры среди членов Комиссии: Н.Н. Щепкин, например, заявил, что только организация особых отделений окружных судов обеспечивает полную независимость административного суда и «может воспитывать в населении чувство законности». Предложение Новикова об образовании органов административной юстиции в виде особых присутствий было принято большинством голосов.

Выработанный Комиссией вариант не мог быть окончательным, т.к. статьи Городового положения предстояло согласовать с готовящейся реформой законодательства о земстве. 19 ноября 1913 г. фракция прогрессистов внесла предложение об изменении и дополнении Положения о земских учреждениях 1890 г. Основные идеи прогрессистов совпадали с положениями кадетского законопроекта: установление самостоятельности и независимости учреждений самоуправления, отмена административной опеки и надзора за целесообразностью земских постановлений. Законность управления должна была, по мнению депутатов, обеспечиваться не административным контролем, а судебным надзором органов административной юстиции. «Но для того, чтобы этот надзор представлял действительные гарантии законности управления, надо, чтобы административные суды были настоящими судами, т.е. удовлетворяли всем основным условиям правильного отправления правосудия». Авторы законодательного предложения отдавали себе отчет в том, что коренное преобразование административной юстиции может быть осуществлено только путем специальной реформы, и нет смысла ограничиваться реформой судебно-административной системы только в области земского самоуправления. «Преобразование органов административной юстиции должно быть общим для всего государственного управления, а не частичным». Однако сохранение впредь до общей реформы порядка надзора, установленного Земским положением 1890 г., законодатели считали неприемлемым. По их мнению, следовало вернуться к системе 1864 г. - упразднить губернские по земским и городским делам присутствия, сосредоточив производство судебно-административных дел в Сенате.

Н.А. Маклаков, рассмотрев проект прогрессистов, заявил, что «правительство не может согласиться на преобразование, приводящее к полному отторжению местных учреждений от органов управления государственного». При обсуждении проекта в Думе министерство, в отличие от ситуации с Городовым положением, отказалось участвовать в подготовке реформы. Дальнейшая работа Думы по законопроекту сосредоточилась в комиссии по местному самоуправлению.

Первоначальный проект статей, касающихся организации надзора за деятельностью органов самоуправления, был подготовлен прогрессистом В.В. Ржевским и обсужден на заседании комиссии 1 апреля 1916 г. В докладе В.В. Ржевского предлагалось создание особого губернского судебно-административного присутствия в составе членов окружного суда, представителя общественного самоуправления и вице-губернатора. В присутствии должны были рассматриваться возражения губернатора на постановления земств и городских дум, а также жалобы частных лиц, обществ и установлений. При обсуждении доклада членом комиссии П.П. Гронским было высказано суждение о том, что наиболее правильным и желательным был бы чисто судебный характер местного органа по надзору за законностью. С этой точки зрения проект докладчика вполне приемлем как приближение к такому устройству, но он подлежит дальнейшему усовершенствованию. В.В. Ржевский пересмотрел проект к следующему заседанию: в редакции статей в качестве судебно-административного органа в губернии было представлено особое отделение окружного суда. Выступивший в прениях Н.Н. Львов высказал мысль о том, что орган надзора следует учредить в виде совершенно самостоятельного административного суда, вне какой-либо связи с общими судебными установлениями, но большинство членов Комиссии, согласившись в принципе с мнением Н.Н.Львова, сочло более приемлемым с практической точки зрения образовать проектируемый орган в виде особого по земским и городским делам отделения окружного суда. В окончательной редакции статей проекта закреплялось учреждение такого отделения в составе председателя - товарища председателя окружного суда, двух членов окружного суда и по одному представителю от земских собраний и городских дум, участие коронной администрации исключалось вообще.

Таким образом, депутатами Думы было составлено одновременно два проекта, предусматривающих совершенно различную организацию губернских органов административной юстиции. Разнообразие предполагаемых моделей устройства, детальная проработка процессуальных и структурных аспектов организации органов административной юстиции, особенно проявившиеся в проектах местных реформ 1913-1914 гг., свидетельствуют о том, что представители либеральных политических партий были хорошо знакомы с европейским опытом и теорией административной юстиции. М.В. Вишняк, комментируя в 1916 г. подход комиссий по городским делам и по местному самоуправлению к решению вопроса о надзоре за законностью, провел параллели с историей организации административных судов во Франции и Германии, соотнеся точку зрения думских законодателей с основными постулатами французской и немецкой теорий. Действительно, авторы проектов реформ административной юстиции - преобразования Сената и создания местных органов - опирались на модели организации института в Германии, Австрии, Франции, Великобритании.

Вместе с тем и в государствах континентальной Европы проблема контроля за органами самоуправления и взаимоотношений местных и центральных властей также являлась предметом политических дискуссий парламентариев и правительства. Для высших органов исполнительной власти Франции и Пруссии было также характерно «нежелание центрального правительства, привыкшего при господстве централизации отождествлять свои интересы с государственными, поступиться своими прерогативами в пользу самоуправляющихся союзов». «Защиту самоуправления ... берет на себя народное представительство, чувствующее свою органическую связь с самоуправлением», - писал В.Ф. Матвеев. Российская либеральная оппозиция так и не смогла найти общий язык с правительством в спорах о реформах государственного управления. Таким образом, накануне революции власть была далека от идеи создания законодательных условий для организации отношений в системе государственного управления на основе права «под сенью суда».