29041 (Местничество и проблема коррупции: исторические взаимосвязи и пути решения), страница 3

Взяточничество не искоренено, как бы с ним не боролись. Словно метастазы, оно пронизывает все сферы жизни нашего общества. Неоднократно на страницах средств массовой информации можно прочитать заметки или статьи о таких преступлениях. Пугает то, что взятки берут в большинстве случаев государственные служащие, и что особенно печально, служащие правоохранительных органов, которые согласно Уголовному Кодексу, обязаны охранять право и правопорядок. Среди коррупционных преступлений этого уровня держат приоритет преступления, квалифицирующиеся как использование должностным лицом своих служебных полномочий вопреки интересам службы

С ростом масштабов бизнеса и укреплением взаимного доверия складывается система обмена услугами и неформальные контракт - отношения, утверждаются новые социальные нормы. Не все предприниматели следуют именно этим правилам. Имеет место дифференциация предпринимателей по характеру взаимоотношений с властными институтами [20; 56 - 59].

Родоначальником Бюрократии в России часто считают Петра I, а ее утвердителем и окончательным организатором — гр. Сперанского. На самом деле уже одно «собирание Русской земли» необходимо требовало централизации в управлении, — а централизация порождает, бюрократию. Только исторические основы русской Бюрократии — иные в сравнении с бюрократиями Западноевропейскими. На Западе (за исключением Англии и Швейцарии) чиновничество сыграло видную историческую роль: оно соединило в одних руках раздробленную верховную власть и служило сплочению национальностей и государств. Бюрократия набиралась там из среднего класса, заключившего в свое время союз с королевскою властью для низложения феодализма. Французский легист был человек «худородный», враждебно относившийся к гордой провинциальной аристократии, которую он должен был обессилить. Не то было в России: наше дворянство вышло из среды бюрократии и было сословием по преимуществу служилым. Проследить влияние кровной связи между дворянством и чиновничеством на характер управления возможно лишь при изложении истории местного управления в Poccии.

Доктор юридических наук И. Л. Трунов в статье «Закон о борьбе с коррупцией или концепция административной реформы» отмечает: Существуют три наиболее известные концепции администрирования бюрократии: имперско-азиатская, веберовская и современная [19; 8]. Современная концепция, господствующая в разных формах в странах развитой демократии основана на веберовской с учетом достижений социологии, психологии, информационных технологий.

Веберовская концепция:

- иерархия структуры на базе должностной субординации;

- деятельность строго документирована;

- юрисдикция регламентирована;

- наличие знания в области администрирования;

- требование служить эффективно при любой политической ситуации.

Коррупция является следствием, но в то же время и причиной слабости государства. В ходе реформ в стране создана политическая система, в которой понятия правового государства и общественного блага являются вторичными по отношению к стремлению удержать власть и распоряжаться государственным богатством.

Ослабление или отсутствие социального контроля деятельности государственных должностных лиц ведет к криминализации органов государственной власти, что разрушает государственную систему изнутри, подрывает правосознание граждан, их доверие к власти, провоцирует общий рост преступности, в том числе организованной. Криминальное мышление в сферах государственной власти становится обыденностью.

Коммерциализация исполнения должностных обязанностей, трансформация групповой морали российской бюрократии в сторону развития группового эгоизма «наложилась» на традиции мздоимства и лихоимства, чиновного взяточничества. В массовом сознании чиновник не отделим от взятки, всевозможных поборов. Мелкая коррупция, так называемые подарки и подношения, вообще часто не замечаются обществом, рассматриваются как нечто традиционное, привычное в некоторых сферах [14].

Итак, в современных обществах, включая российское, коррупция представляет собой социальный институт, элемент системы управления. Это сложный социальный феномен. В то же время, это социальная конструкция, ибо общество определяет, что именно и при каких условиях рассматривается как коррупция. Проблема коррупции не столько правовая, сколько социально-политическая. С этой позиции надо рассматривать и основные антикоррупционные меры, среди которых, прежде всего, те, что направлены на ограничение власти и произвола бюрократии, повышение независимости бизнеса и граждан.

Глава III. Проблема коррупции: пути решения

На всем протяжении веков велась борьба с этим явлением. Еще в XVII веке на Руси скоморохи вели «агитационную» борьбу с «московской волокитой», которые старались выжать побольше доходов из обнищавшего населения. После революции с приходом к власти большевиков советская власть решительно боролась с коррупцией, в связи с чем, ее масштабы сократились. Затем в 70-80 годы с ростом благосостояния людей уровень коррупции стал повышаться. В 90-х годах после распада СССР коррупция вышла на ускоренный темп развития.

Наличие коррупции в любом обществе и во все времена свидетельствует о ее функциональности, обусловленной неформальными отношениями между представителями государственного аппарата в лице представляющих их должностных лиц с частными структурами, группами и иными лицами.

С юридической точки зрения коррупция - не только уголовно наказуемое деяние, но и то, что запрещается кодексом профессиональной этики, то есть морально-этическими ориентирами.

Насколько может быть эффективной прямая борьба с проявлениями коррупции методом законодательного регламентирования, в основном уголовно-правового характера, ввиду сложившейся в обществе точки зрения на понятие и содержание коррупции как подкупа служащих государственного аппарата? Периодически возникают кампании по борьбе с коррупцией, в основном во времена ротации кадров высшего управленческого звена. Бессистемная работа, направленная на борьбу с последствиями, либо кадровая чехарда не приносят никакого положительного эффекта. Происходит борьба с коррупционером, а не с коррупцией.

Нынешняя организация работы госаппарата способствует коррупции, не всегда эффективно и результативно выполняет свои экономические функции. Антикоррупционная стратегия должна строиться и основываться на всеобъемлющей административной реформе [19; 6].

В Российской Федерации выделены три основные направления:

- модернизация системы исполнительной власти в целом. Прямая обязанность государства - создавать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью;

- эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму;

- проведение анализа реализуемых государственных функций с сохранением только необходимых.

Время от времени происходят вспышки кампаний очередной борьбы с коррупцией, которые носят уголовно-правовой характер. Цель - поймать и наказать, причем жесточайшим образом, хотя за этими девизами просматривается странная тенденция: ловят всегда не тех, если ловят вообще. А ведь доказано, что развитие чувства вины и исправление ситуации сильнее всего тормозится именно суровостью наказания.

Центральным объектом воздействия должны быть правила принятия решений, а без глубокого анализа вряд ли можно понять суть проблемы и сделать нужные выводы, результатом которых было бы улучшение благосостояния всего общества, в том числе и чиновника.

Выход из сложившейся в России ситуации в адаптации и развитии современных концепций реформы бюрократии есть основной резерв совершенствования и реорганизации государственных институтов. При этом ключевыми принципами являются:

- продолжение приватизации, уменьшение роли государства и увеличение частного сектора в управлении и владении собственностью;

- сокращение, удешевление администрации и развитие человеческих ресурсов;

- изменение ценностных ориентиров, сложившихся в госаппарате, в центр деятельности государства должно быть поставлено обслуживание интересов и удовлетворение нужд рядовых граждан;

- достаточная прозрачность и общественный контроль, то есть подконтрольная гражданам государственная служба с возможностью знакомиться с широким кругом государственных документов, присутствие на заседаниях органов управления;

- прекращение миграции профессионалов между государственной службой и бизнесом, необходимо законодательно ограничить переход в течение нескольких лет после отставки без разрешения правительства в фирмы, с которыми чиновник ранее был связан по службе [19; 7].

Для предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы нашей страны, необходимо проводить антикоррупционные реформы — комплекс мер, осуществляемых государством и закрепленных законодательно, направленных на изменение условий, в которых возникает коррупция, и ограничение действия факторов, способствующих появлению и распространению различных форм коррупции. Решать задачи организации отправления властных и управленческих функций, более адекватной потребностям общества в данный период развития.

В России до настоящего времени нет документа, который можно было бы расценивать как объявление о начале антикоррупционных реформ в нашем понимании. Хотя можно назвать ряд документов, указов, законов, в которых затрагиваются вопросы противодействия коррупции. Среди них — ряд документов, определяющих административную реформу и реформу государственной службы. Из последних документов - Федеральный закон о системе государственной службы РФ и Федеральный закон о государственной гражданской службе РФ, принятые соответственно в 2003 и 2004 гг.

Борьба с коррупцией требует комплексного системного подхода.

Поскольку наибольшую тревогу вызывает коррупция органов государственной и местной власти, оказывающая разрушительное влияние на общественную нравственность, и перерождение бюрократических государственных институтов в полукриминальные «сообщества», в которых публично-правовые отношения подменяются лично-корыстными, необходимо антикоррупционное воспитание и образование государственных служащих. Оно может быть системой, включающей специальные дисциплины и технологии. В частности, необходимо введение института поручительства и присяги, выработка морального кодекса чиновника и т. д.

Необходимо провести ревизию действующего законодательства с целью внесения в него норм, противодействующих коррупции; ввести постоянную практику экспертизы проектов и уже принятых законов и подзаконных актов на коррупциогенность.

Для эффективной борьбы с коррупцией наряду с другими средствами борьбы необходим комплекс мероприятий правопросветительского характера, чтобы изменить отношение людей к праву, а также создать оптимальные правовые механизмы осуществления прав личности, их защиты и гарантий со стороны государства по соблюдению правовой формы.

Доступ к информации — важнейший антикоррупционный фактор. В систему действий по снижению коррупциогенных факторов должны быть включены открытие доступа к вакансиям во властных структурах для всех желающих и гласность условий конкурса, ротация кадров, развитие самоуправления и другие меры, способные обеспечить не только контроль, но и участие во власти представителей гражданского общества. Велика роль СМИ, несмотря на все трудности их функционирования в условиях авторитарных режимов.

Необходимо поставить заслон на пути дальнейшего разложения государственных и иных служащих, выработать систему мер, направленных на усиление социального контроля выполнения ими служебных обязанностей, финансовой деятельностью и поведением в неслужебной сфере [3; 12 - 13].

Российские власти в разное время применяли различные наказания для виновных: от легкого штрафа или снятия с должностей до вечной ссылки и отнятием «всего имения» или смертной казни путем повешения или даже четвертования. Тем не менее, к началу XX века коррупция по-прежнему процветала, т. е. ориентация преимущественно на репрессивные меры не принесла успеха [22; 58 - 59].

Причины живучести взяточничества исследователь начала прошлого века П. Берлин объясняет тем, что в России «взяточничество неразрывно сплелось и срослось со всем строем и укладом политической жизни». Продолжавшаяся на протяжении веков практика параллельного осуществления, с одной стороны, борьбы с взяточничеством, а с другой, развращения высших слоев чиновничества путем щедрой раздачи даров «прислужившимся», способствовала закладыванию психологических основ для взяточничества и казнокрадства. Соответственно, низшие слои чиновничества, не имея возможности быть одариваемыми сверху, прибегали к вымогательству по отношению к подчиненным. Отмечалась также связь взяточничества и казнокрадства с политической благонадежностью. Создавалась ситуация, когда на эти преступления власть смотрела сквозь пальцы в обмен на политическое угодничество (лояльность, как сказали бы в настоящее время). Кроме того, важно, что взятка являлась своеобразным инструментом, с помощью которого обыватель мог добиться «если не фактического упразднения, то, по крайней мере, сколько-нибудь «милостивого», сколько-нибудь широкого толкования существующих узаконений». Таким образом, взятка смягчала архаичность, несовершенство законодательства. Несовершенство законодательства и в настоящее время рассматривается как один из мощных факторов роста коррупции, и задача его улучшения в значительной мере может быть решена. Но двойственное отношение власти к коррупции, видимо, преодолеть не удастся.

Институт кормления, начало которого относят к самым ранним периодам русской государственности, и связанные с ним мздоимство, лихоимство, посулы и прочее — «следы» всего этого прослеживаются в психологии и населения и элиты. «Психология кормления» удобна для участников коррупционных отношений, поскольку отрицает криминальность взятки, рождает иллюзию ее соответствия общепринятым правилам [2; 67 - 71] .

По всей видимости, следует согласиться с мнением И. Мени: никакие наказания не могут решить проблему коррупции, если она не воспринимается обществом как нарушение общественной морали [11; 7 - 20].