28617 (Конституционное право России), страница 3

Одномандатные избирательные округа образуются на основе единой нормы представительства, являющейся величиной, отражающей определенное число избирателей, от которого избирается один депутат. Для определения единой нормы представительства общее число зарегистрированных избирателей, проживающих на территории Российской Федерации, делится на общее число депутатских мандатов, т.е. на 225. Один депутат избирается приблизительно от 480 тыс. избирателей. Таким образом, по количеству избирателей округа должны быть одинаковыми, что обеспечивает принцип равного избирательного права.

При определении единой нормы представительства учитываются только избиратели, проживающие на территории Российской Федерации и зарегистрированные в порядке, определенном в ст. 16 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав и в Постановлении Центральной избирательной комиссии РФ от 6 ноября 1997 г. N 134/973-II (ред. 1 декабря 1998 г.) "О Положении о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации". Регистрацию (учет) избирателей осуществляют главы муниципальных образований, командиры воинских частей и иные уполномоченные лица на основании сведений, представляемых паспортно-визовыми службами, военными комиссариатами, органами ЗАГСа, территориальными органами Федеральной миграционной службы РФ, учреждениями, организациями, осуществляющими учет населения. Основанием для регистрации (учета) избирателей является факт постоянного или преимущественного проживания гражданина РФ на соответствующей территории.

По результатам регистрации (учета) главы муниципальных образований, командиры воинских частей и иные уполномоченные лица заполняют Единую форму сведений о зарегистрированных избирателях и устанавливают их общую численность на соответствующей территории. Сведения о зарегистрированных избирателях передаются в исполнительный орган государственной власти субъекта РФ и избирательную комиссию субъекта РФ.

Исполнительный орган государственной власти субъекта РФ устанавливает общую численность избирателей, зарегистрированных на территории субъекта РФ, и совместно с избирательной комиссией субъекта РФ представляет в Центральную избирательную комиссию РФ указанные данные по установленной форме на бумажном и электронном носителях. Формирование и уточнение базы данных об избирателях осуществляются с помощью Государственной автоматизированной системы "Выборы".

На практике невозможно обеспечить абсолютное равенство образуемых избирательных округов по числу избирателей. Отступления от единой нормы представительства допустимы при образовании одномандатных избирательных округов в субъектах РФ, в которых число избирателей меньше единой нормы представительства.

Названное положение развивается в подп. 4 п. 3 ст. 12 настоящего Федерального закона, в котором установлено, что на территории каждого субъекта РФ должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа. Так, в Эвенкийском избирательном округе проживает примерно 12,5 тыс. избирателей. Тем не менее Эвенкийский автономный округ является самостоятельным одномандатным избирательным округом. Конституционный Суд РФ не расценил возможное отступление от единой нормы представительства в силу федеративного характера государства как чрезмерное.

Учитывая особенности территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод личности, допускается в качестве вынужденной меры отступление от общей нормы представительства в пользу принципов федерализма, равноправия субъектов РФ, обеспечения представительства субъектов РФ с малочисленным населением.

Половина состава Государственной Думы - 225 депутатов - избирается на основе пропорциональной избирательной системы. При пропорциональной системе распределение депутатских мандатов производится прямо пропорционально числу голосов избирателей, полученных данной партией, избирательным блоком на выборах.

Для распределения мандатов могут использоваться различные методы. В Российской Федерации предусматривается метод избирательной квоты (избирательного частного), или метод Т. Хэра, называемый так по имени его автора - английского адвоката 19 века. Суть метода в установлении минимального числа голосов избирателей, которое необходимо набрать партии для получения одного мандата. Основными недостатками пропорциональной избирательной системы являются сложность подсчетов при определении результатов выборов и своего рода обезличивание кандидатов, включенных в партийные списки. Избиратели часто не знают многих кандидатов из списка. При пропорциональной системе граждане выражают доверие скорее идеологии или программе, с которыми партии выступают на выборах, или лидерам, возглавляющим список кандидатов.

Недостатком и пропорциональной, и мажоритарной избирательных систем является "потеря голосов" избирателей. При мажоритарной системе пропадают голоса избирателей, поданные за кандидатов, не набравших относительного большинства голосов. При пропорциональной системе не учитываются голоса избирателей, поданные за списки кандидатов, не преодолевших избирательный барьер (заградительный пункт). На выборах депутатов Государственной Думы 7 декабря 2003 г. избирательный барьер составляет 5%. Для следующих парламентских выборов предусмотрен более высокий избирательный барьер - 7% от числа избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному округу.

Глава 4. РЕГЛАМЕНТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПАЛАТ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РФ

Конституция Российской Федерации предусматривает право каждой из палат Федерального Собрания РФ принимать свой регламент и решать вопросы внутреннего распорядка своей деятельности. Соответствующая конституционная норма закреплена в части четвертой ст. 101 Конституции Российской Федерации.

Необходимость существования регламента как нормативного акта, регулирующего деятельность палат российского парламента, ставит перед наукой конституционного права ряд теоретических вопросов. К числу наиболее существенных следует отнести вопросы о соотношении Конституции и регламента, о соотношении федеральных законов, касающихся деятельности парламента и регламентов, о границах нормативного регулирования регламентами деятельности палат Федерального Собрания РФ и иных участников законодательной деятельности на федеральном уровне.

Ответы на эти вопросы имеют важное значение для разработки федеральных законов о российском парламенте и об организации законодательного процесса, а также для совершенствования действующих регламентов палат Федерального Собрания России.

В юридической науке сложилось представление, что конституция включает в себя основные нормы, определяющие полномочия и структуру парламентов, а их регламенты определяют условия реализации конституционных актов. Такое представление вполне справедливо, ибо конституционные нормы в силу своей природы, хотя и имеют прямое действие, предназначены для регулирования наиболее важных правоотношений. В силу этого они не могут регулировать весь объем правоотношений, связанных с деятельностью парламентов. Отсюда потребность в законах, определяющих объем дополнительной компетенции парламентов, формы и характер их взаимодействия с внешними участниками законодательной и иной парламентской деятельности. Этим обусловлена и необходимость существования регламентов как нормативных актов, регулирующих порядок и организацию деятельности парламентов и их палат.

Главной для регламентов является регулятивная функция. Но они имеют и защитную функцию. Она проявляется в том, что регламенты гарантируют самостоятельное осуществление палатами своих полномочий, не допускают вмешательства в их деятельность каких-либо государственных органов, навязывание ими своих актов в качестве регулятора деятельности парламента и его палат. Наличие регламентов позволяет квалифицировать такие попытки как незаконные.

Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, регламент. При этом думается, что, если конституция и законы не имеют временных ограничений, действие регламента целесообразно ограничивать сроком полномочий парламента или его палат конкретного созыва. В этой связи желательно, чтобы содержащиеся в нем правовые нормы действовали в течение такого временного периода.

По своему содержанию регламент должен состоять из норм, определяющих порядок реализации полномочий парламента и его палат, а также порядок формирования их внутренних структур - комитетов, комиссий и других органов. Соблюдение этих требований позволяет избежать "выхода" регламента за пределы конституции, делает невозможным ее подмену с его помощью и регулирование последним конституционных правоотношений. Кроме того, подготовленные с учетом данных требований регламенты не исключают возможности для принятия специального закона о парламенте.

В отличие от конституции и законов, регулирующих общественные отношения для неопределенного круга лиц и в пределах всего государства, действие регламента ограничено рамками внутренней деятельности парламента и его палат. Регламенты регулируют относительно узкую однородную сферу отношений, обусловленную деятельностью законодательного органа государственной власти, что позволяет максимально подробно детализировать конкретные организационные и процедурные вопросы.

Таким образом, по своей природе регламент - это подконституционный, подзаконный акт, принимаемый не для развития норм конституции и соответствующих законов, а для определения порядка реализации содержащихся в них правовых предписаний конкретным государственным органом: парламентом, его палатами, правительством и т.д. Такой подход к пониманию природы регламента имеет важное практическое значение. Он исключает опережающее принятие регламента, то есть сначала принимается конституционный акт, а при необходимости и развивающий его закон, а затем на этой основе регламент. Это позволяет создать, к примеру, конституционную базу деятельности парламента, его палат и их органов, что гарантирует конституционность их действий и легитимность принимаемых ими актов.

В парламентской практике регламенты как нормативные акты, определяющие внутреннее содержание деятельности законодательных органов, используются довольно широко, действуют во многих государствах. В Государственной Думе дореволюционного периода 1905 - 1917 гг. имелся, в частности, думский устав. В годы советской власти действовали регламенты Верховных Советов СССР и РСФСР, а также Съездов народных депутатов. Так, например, Регламент Верховного Совета СССР, принятый 19 апреля 1979 года, состоял из XII глав и 70 статей. Он определял порядок созыва сессий Верховного Совета СССР и их работы, а также порядок работы его Президиума, комиссий палат, предназначение аппарата Верховного Совета СССР и порядок утверждения сметы расходов, связанных с деятельностью высшего органа государственной власти СССР. Естественно, названные регламенты неприменимы в современных условиях, но они имеют большое научное и историческое значение и могут использоваться как в учебном процессе, так и для проведения соответствующих сравнительных исследований.

В настоящее время Государственная Дума и Совет Федерации организуют свою работу, исходя из принятых ими собственных регламентов. Значение этих актов особенно высоко из-за отсутствия специального закона о российском парламенте, а также закона о порядке принятия законов федерального уровня. Регламенты Государственной Думы и Совета Федерации представляют собой универсальные нормативные акты, регулирующие весьма широкий спектр внутренней жизни палат - от порядка формирования органов палат до порядка осуществления законодательных процедур и решения иных вопросов, с которыми приходится сталкиваться парламентариям в процессе своей работы. Этим обусловливается практическая значимость данного вида нормативных актов.

По своей природе регламенты палат Федерального Собрания РФ являются подконституционными, подзаконными актами. Они основываются на Конституции Российской Федерации и федеральных законах. При этом содержащиеся в них нормы в основном не развивают законодательные предписания, а носят процессуальный характер. Круг участников реализации регламентных норм конкретен, причем они обязательны для исполнения каждым участником соответствующего процессуального действия. Неисполнение регламентных норм при принятии какого-либо решения влечет его недействительность. Данное правило подчеркивает особую значимость регламентов палат Федерального Собрания РФ и является существенной гарантией их соблюдения.

В отличие от федеральных и иных законов регламенты палат принимаются в "облегченном" порядке, то есть в рамках одного чтения, что позволяет оперативно вносить в них необходимые дополнения и изменения. Факт принятия и внесения изменений в регламенты оформляется соответствующим постановлением, которое вступает в силу без процедуры одобрения другой палатой. Регламенты относятся к числу наиболее изменяемых актов.

Хотя такая практика не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, но ее целесообразно в определенной степени скорректировать. Это предложение обусловлено тем, что в регламентах палат, особенно в Регламенте Государственной Думы, имеется немало статей, устанавливающих обязательные правила для должностных лиц и органов, не имеющих отношений подчиненности с соответствующей палатой. К числу статей, содержащих такого рода нормы, относятся, к примеру, статьи, устанавливающие порядок внесения в Государственную Думу проектов федеральных законов, порядок участия сторонних должностных лиц в правительственном часе и парламентских слушаниях. Внедумские участники таких действий и мероприятий вполне серьезно воспринимают соответствующие регламентные нормы. Поэтому весьма желательно согласовывать их со всеми заинтересованными лицами и лишь затем выносить на рассмотрение палаты. Это повысило бы качество и стабильность регламентных норм, способствовало бы улучшению их содержания.

В то же время принятие регламентов в рамках только первого чтения вполне оправданно. Жизнь требует постоянного и оперативного уточнения их норм, поэтому распространение на регламенты порядка, установленного для принятия федеральных законов, усложнило и замедлило бы внесение изменений и дополнений в регламенты палат.

Первый свой Регламент Государственная Дума приняла 25 марта 1994 года. Он утратил силу в 1998 г. в связи с принятием нового Регламента Государственной Думы. По второму Регламенту работает Совет Федерации. Он принят 30 января 2002 года. В них учтен накопленный опыт деятельности палат, отражены нормы ряда федеральных законов, в которых имеются статьи, касающиеся деятельности палат. Применительно к Государственной Думе это, например, Бюджетный кодекс РФ, в котором регламентируется процедура принятия федеральных бюджетов. Главной причиной принятия нового Регламента Совета Федерации стал Федеральный закон N 113-ФЗ "О формировании Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Таким образом, принятие палатами Федерального Собрания РФ новых регламентов вполне оправданно и свидетельствует о заинтересованности парламентариев в том, чтобы эти правовые акты соответствовали действующему федеральному законодательству и были удобны для пользователей.