28569 (Конституционно правовой статус федерального собрания), страница 2

Наряду с этим создавались специальные комиссии для проведения каких-либо отдельных мероприятий. Комиссии формировались путем избрания в отделах или на общих собраниях депутатов закрытым голосованием. Именно в комиссиях проходила основная часть законотворческой работы. По заключению С.А. Муромцева, избиравшегося председателем Государственной думы, в комиссиях разрабатывались дела "по существу". Кроме комиссий в Думе создавались отделы, выполнявшие технические или организационные функции.

При председателе Государственной думы функционировали совещания в составе заместителей председателя, секретаря Думы и его заместителей. Оно занималось планированием и решением общих вопросов организации думской деятельности. Со времени созыва II Государственной думы сложился институт депутатских фракций, стали проводиться их собрания и практиковаться совещания представителей фракций.

Для ведения дел по Государственной думе при ней создавалась канцелярия. Управление канцелярией возлагалось на секретаря Думы и его заместителей. В случае роспуска Думы канцелярия и состоявшие при Думе должностные лица продолжали функционировать под руководством секретаря вплоть до избрания Председателя Государственной думы и секретаря новым составом депутатов

В указе "Учреждение государственной думы" (20 февраля 1906 г) был определен правовой статус депутатов. Приступая к осуществлению функций члена Государственной думы, депутаты подписывали обещание исполнять возложенные на них обязанности "по крайнему нашему разумению и силам, храня верность государю императору и самодержцу всероссийскому и памятуя лишь о благе и пользе России", что ставило оппозиционно настроенных депутатов в определенные рамки и выборе политической позиции, а также в мере и форме ее выражения на думских сессиях.

Формально по статье 14 указа члены Государственной думы "пользовались полной свободой суждений и мнений" по вопросам, решавшимся в Думе. Вместе с тем депутаты могли задерживаться полицией и арестовываться с согласия и в ряде случаев без согласия Душ, если в своих речах они допускали оскорбление императора. Статья о полной свободе слова толковалась таким образом, что депутаты имели лишь "право свободного обсуждения и критики всех дел", однако были обязаны подчиняться действиям законов, не допускать "брани и оскорблений" и призывов к "преступным деяниям".

Следует отметить, что правительство злоупотребляло привлечением оппозиционных депутатов к ответственности. За антиправительственные, на его взгляд, речи оно часто предъявляло обвинения депутатам по пункту 3 статьи 129 Уголовного уложения (публичный призыв к неповиновению или противодействию закону, обязательному постановлению или законному распоряжению власти). В этом случае Дума рассматривала каждое дело по существу и в большинстве случаев отклоняла представления органов правопорядка на ее депутатов. Тем не менее члены Государственной думы практически не обладали депутатской неприкосновенностью. По обвинению в противозаконной деятельности они могли быть привлечены к суду, приговорены к тюремному заключению или каторге, о чем свидетельствует судьба части депутатов (Государственной думы, большинства социал-демократической фракции II Думы, депутатов-большевиков IV Государственной думы.

В отношении статуса депутата Государственной думы России была принята доктрина общественного представительства. Члены Думы представляли не избирателей своего округа, а общество в целом. Поэтому избиратели не могли давать членам Думы наказов и отзывать своих представителей. На практике, однако, депутаты из числа рабочих и крестьян принимали наказы избирателей и старались их выполнять.

Статус члена Государственной думы был несовместим с любой должностью на государственной службе кроме министра или главноуправляющего отдельным подразделением. Другими занятиями депутаты могли заниматься на общих основаниях. Членов Государственной думы привлекали на должность директоров, членов правлений, в редакции газет и журналов.

2. Понятие и сущность парламента и его функции

§2.1 Понятие и сущность парламента

Слово "парламент" происходит от французского глагола "говорить", но родиной парламента считается Великобритания.

Современный парламент - это высший орган народного представительства (хотя это представительство может быть организовано по-разному), выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения главным образом путем принятия законов, образующий полностью или частично некоторые высшие органы государства, осуществляющий контроль за деятельностью высших органов исполнительной власти и высших должностных лиц⁵. Такой контроль осуществляет преимущественно нижняя палата парламента, избираемая непосредственно гражданами (термин "нижняя палата" используется по традиции, он условен и в настоящее время не отражает реальное значение этой палаты в государственном механизме). Кроме того, парламент в ряде стран определяет основы внешней и внутренней политики государства, ратифицирует международные договоры, принимает иные акты.

Производным от слова "парламент" является термин "парламентаризм". Марксистско-ленинская концепция конституционного права, традиционно отвергавшая значение парламента в жизни государства (говорилось, что в парламенте только болтают, а настоящую работу делают штабы монополий), характеризовала парламентаризм как непригодную систему управления и требовала заменить ее системой советов, что и делалось в странах тоталитарного социализма⁶.

Значение парламента и принцип парламентаризма отвергаются, хотя и с других позиций, в странах мусульманского фундаментализма. Вместо парламента и выборов в соответствии с идеей халифата предлагается совещательный орган при правителе (ашшура), причем его единогласные мнения имеют практически непререкаемый характер (иджма). В демократических государствах парламентаризм означает разделение законодательного и управленческого труда, высокую роль парламента в управлении государством, контроль парламента в отношении администрации. Парламент является выражением интересов различных политических сил, ареной поиска компромиссов. В более узком значении парламентаризм - это формирование правительства парламентом и его ответственность перед ним вплоть до увольнения в отставку. Иногда парламентаризму противопоставляется президенциализм, означающий решающую роль президента в управлении государством.

В настоящее время в связи с усложнением жизни в современном информационном обществе, возрастанием роли исполнительной власти, необходимостью все более широкого привлечения для процессов управления специалистов (технократов и "гуманократов"), технических средств, расчетов, вычислительной техники значение парламента, особенно при решении конкретных вопросов, где нужны специальные знания, может снижаться. В связи с этим в западной науке возникла концепция рационализированного парламентаризма и предприняты необходимые конституционные меры для этого (ограничение полномочий парламента; назначение парламентом в парламентарных республиках и монархиях только главы правительства, министров последний назначает и увольняет самостоятельно, конструктивный вотум недоверия, особая роль президента и др.). О некоторых институтах такого рода упоминалось выше. Однако и при этом снижение роли парламента не является безусловным, за ним остается последнее слово в решении принципиальных вопросов, в том числе о правах человека. В конечном счете, в парламентской республике он решает вопрос о правительстве: (сместив главу правительства при конструктивном вотуме недоверия, он тем самым увольняет и министров), он вправе в порядке импичмента сместить президента в президентской или полупрезидентской республике, решить вопрос о предании президента, премьера, министров особому суду (в тех странах, где не предусмотрен институт импичмента).

В ряде случаев, однако, в парламентской деятельности доминируют мелкие и мельчайшие интересы, амбиции его членов. Это нередко имеет место и в России.

§2.2 Функции парламента в современном государстве

Парламент в соответствии с принципом разделения властей, являясь органом общенародного представительства, осуществляет законодательную власть в государстве. Функции Парламент включают издание законов, принятие государственного бюджета, ратификацию международных договоров, назначение органов конституционного надзора. В странах, где предусмотрена парламентская ответственность правительства, они формируют правительство и контролируют его деятельность. В некоторых странах (ФРГ, Италия) в функции Парламент входит избрание путём специальной процедуры президента республики. Буржуазные идеологи считают Парламент высшим проявлением демократии, народовластия. В действительности большинство в Парламент всех буржуазных государств представляет эксплуататорские классы, а сам Парламент выступает как звено в диктатуре монополистического капитала. Избирательное право, на основе которого формируется Парламент (полностью или частично), а также методы организации и проведения выборов позволяют буржуазии отстранять подлинных представителей народа от участия в деятельности Парламент Например, в конгрессе США рабочих нет, в составе английской Палаты общин, избранной в 1970, их было всего 38, в бундестаге ФРГ рабочие составляют 7% и т.д. Но даже такое низкое представительство заставляет монополистические круги урезать функции Парламент в управлении буржуазным государством, многие из них носят чисто формальный характер, а важнейшее место в управлении буржуазным государством занимают органы исполнительной власти, контролирующие направление законодательной деятельности Парламент, разрабатывающие и осуществляющие бюджет, проводящие внешнюю политику. Как правило, Парламент не имеет аппарата для эффективного контроля за разбухшей бюрократической машиной. Монополистический капитал через свои политические партии, имеющие фракции в Парламент, направляет его работу в своих интересах⁷. Реальная роль Парламент в политической жизни каждой страны определяется остротой классовых противоречий, которая находит отражение в отношениях между партийными фракциями в Парламент степенью развитости парламентских институтов, силой и влиянием организаций рабочего класса. Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что федеральное Собрание призвано выражать интересы и волю народа Российской Федерации. Народное представительство реализуется путем проведения периодических и свободных выборов. Последние направлены на выявление интересов различных социальных групп, учет федеративных отношений, обеспечение мирного, ненасильственного перехода государственной власти от одних выборных представителей общества к другим на основе свободного волеизъявления избирателей. Характеристика федерального Собрания в качестве законодательного органа означает, что федеральное Собрание обладает исключительным правом принимать законы, то есть правовые акты высшей юридической силы. Ни один закон не может вступить в силу, если он не рассмотрен, не одобрен и не принят парламентом. Федеральное Собрание обладает неограниченной компетенцией в сфере законодательства по вопросам, отнесенным Конституцией РФ к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов.

3. Конституционно правовой статус федерального собрания и его структура

§3.1 Полномочия палат федерального собрания

Федеральное Собрание состоит из двух палат - Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума является палатой общенародного представительства, а в Совете Федерации реализуется представительство субъектов Федерации. Двухпалатная структура парламента - относительно новое для России явление. До 1990 года в РСФСР действовал однопалатный высший орган государственной власти - Верховный Совет РСФСР. В 1990 г. в составе Верховного Совета РСФСР были сформированы две палаты - Совет Республики и Совет Национальностей. Однако на практике Верховный Совет продолжал функционировать как однопалатный орган: большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, доминирующая роль принадлежала общим для всего Верховного Совета руководящим органам - Председателю и Президиуму Верховного Совета⁸.

Двухпалатная структура Федерального Собрания предполагает самостоятельность палат по отношению друг к другу, которая выражается в различном порядке образования Государственной Думы и Совета Федерации, в различной компетенции каждой из палат (ст.102, 103), разной роли в законодательном процессе, в отсутствии единого координирующего органа Федерального Собрания, в раздельном порядке заседания Совета Федерации и Государственной Думы⁹. Конституция РФ (ч.3 ст.100) предусматривает только три случая, когда Совет Федерации и Государственная Дума могут собираться совместно: для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда, выступлений руководителей иностранных государств. Деятельность временных комиссий ограничивается определенным сроком или конкретными задачами. Полномочия Совета Федерации определены Конституцией Российской Федерации. Основной функцией палаты является осуществление законодательных полномочий. Порядок рассмотрения Советом Федерации федеральных конституционных законов и федеральных законов, соответственно одобренных или принятых Государственной Думой, определяется Конституцией Российской Федерации и Регламентом Совета Федерации. Организация законодательной работы в Совете Федерации осуществляется по двум основным направлениям: Совет Федерации совместно с Государственной Думой участвует в разработке законопроектов, рассмотрении законов и принятии решений по ним; в порядке реализации права законодательной инициативы Совет Федерации самостоятельно разрабатывает проекты федеральных законов и федеральных конституционных законов. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира. Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов палаты, а федеральный конституционный закон считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов. Кроме того, федеральный закон, не подлежащий обязательному рассмотрению, считается одобренным, если в течение четырнадцати дней Совет Федерации его не рассмотрел. В случае отклонения федерального закона Советом Федерации палаты могут создать согласительную комиссию для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой и Советом Федерации. К ведению Совета Федерации, кроме того, относятся:

утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного или чрезвычайного положения;