28453 (Інституційне право Європейського Союзу), страница 7

Після відходу аудитора зі свого поста на його діяльність як і раніше залишаються досить тверді обмеження, установлені п. 5 ст. 247 Договору про Європейське співтовариство. Зокрема, після відходу зі свого поста аудитори повинні "проявляти педантичність і обережність у тім, що стосується згоди зайняти певні посади або одержати певні вигоди". У випадку порушення колишніми аудиторами цього зобов'язання й здійснення вчинків, що входять у конфлікт інтересів з їхньою діяльністю на пості аудиторів Рахункової палати, порушники на підставі п. 7 ст. 247 Договору про Європейське співтовариство можуть бути позбавлені своєї пенсії рішенням Суду за заявою Рахункової палати. [15]

Розглянемо, яка внутрішня організація Рахункової палати. Цей інститут очолюється головою. Відповідно до п. 3 ст. 247 ЄС голова Рахункової палати обирається самими аудиторами зі свого складу. Строк повноважень голови - три роки, тобто половина від загального строку повноважень аудиторів. Договір дозволяє переобирати голови на новий строк.

До обов'язків голови ставиться координація й контроль за діяльністю Рахункової палати. Крім того, голова контролює роботу юридичної служби Рахункової палати. Голова представляє Рахункову палату при роботі з інститутами ЄС, а також у міжнародних організаціях.

Внутрішня організація палати визначається Договором (відносно голови Рахункової палати) і внутрішнім регламентом палати, прийнятим Рахунковою палатою й затверджуваною Радою. Ніццький договір 2001 р. вніс зміни в ст. 248 Договору про ЄС, що закріпила існування регламенту Рахункової палати й процедуру його прийняття. Він приймається Рахунковою палатою після одержання згоди Ради, що дає його кваліфікованою більшістю голосів.

Внутрішня організація Рахункової палати виходить із того, що вся контрольно-ревізійна діяльність цього інституту здійснюється аудиторами. За кожним з аудиторів закріплене підлегле йому напрямок. Аудитори об'єднані в чотири основних аудиторських групи, очолюваних старшим аудитором групи.

Перша аудиторська група складається із трьох аудиторів і здійснює контроль за витратою засобів Співтовариства із цільового бюджетного Європейського сільськогосподарського фонду орієнтації й гарантій, тобто витрат Співтовариства на здійснення Загальної аграрної політики.

Друга аудиторська група складається із чотирьох аудиторів і здійснює контроль за витратою засобів Співтовариства в рамках структурних фондів. Ця група вивчає витрату грошей з бюджету ЄС у таких сферах, як соціальна політика, внутрішні політики, наукові дослідження, фінансовані Співтовариством, загальна політика в області рибальства, політика по розвитку сільських районів, регіональна політика, а також витрата засобів з фонду зближення. [10]

Третя аудиторська група складається із трьох аудиторів. Вона контролює витрату засобів, виділених на всілякі міжнародні програми Співтовариства по наданню допомоги іншим країнам.

Нарешті, четверта аудиторська група, що складається із трьох аудиторів, контролює дохідну частину бюджету співтовариства, а також витрата засобів на потреби інститутів і органів Європейського Союзу.

Предмети контролю Рахункової палати закріплені в п. 1 і 2 ст. 248 ДЄС, які, по суті, є докладною "розшифровкою" завдання існування Рахункової палати, закріпленої в ст. 246 і, що зводиться до здійснення аудита.

Насамперед, Рахункова палата перевіряє звіти про виконання всіх дохідних і видаткових статей бюджету Співтовариства. Крім того, палата перевіряє звіти про витрати й доходи всіх органів, заснованих Співтовариством, за винятком тих, у чиїх установчих документах прямо зазначено на неможливість такої перевірки. Наприклад, Рахункова палата здійснює тільки часткову аудиторську перевірку ЕЦБ у частині визначення ефективності діяльності по керуванню самим банком. Це викликано тим, що ст. 27.2 Статуту європейської системи центральних банків і Європейського центрального банку виключає можливість інших аудиторських перевірок діяльності ЄЦБ із боку Рахункової палати.

Рахункова палата також перевіряє правильність ведення бухгалтерської звітності Співтовариства, а також законність і правильність операцій, що лежать в, основі такої звітності.

Палата перевіряє законність і правильність доходів, а також здійснених ЄС витрат. Нарешті, Рахункова палата досліджує питання про сумлінність керування фінансами ЄС.

Коло об'єктів контролю з боку Рахункової палати дуже широкий. По суті, у нього попадають будь-які юридичні або фізичні особи, що мають відношення до доходів або витрат Співтовариства. Відповідно до п. 3 ст. 248 ДЄС Рахункова палата має право перевіряти інші інститути Співтовариства, будь-які органи Співтовариства й країн-членів, що розпоряджаються доходами або витратами за Співтовариство, будь-які юридичні або фізичні особи, що одержують виплати з бюджету Співтовариства. Природно, що всі вони підлягають перевірці з боку Рахункової палати лише в частині, що стосується засобів з бюджету ЄС.

Для здійснення своїх контрольних функцій Рахункова палата наділена цілим рядом повноважень, закріплених у п. 3 ст. 248 ДЄС. Так, Рахункова палата має право здійснювати свої контрольно-ревізійні заходи як у власних приміщеннях, так і в приміщеннях організацій, що перевіряються.

Палата також має право одержувати по своїх запитах всю необхідну інформацію від "інших інститутів Співтовариства, будь-яких органів, що розпоряджаються доходами або витратами за Співтовариство, будь-яких юридичних або фізичних осіб, що одержують виплати з бюджету, національних аудиторських установ або, якщо останні не володіють

Такі повноваження Рахункової палати дозволяють їй одержувати необхідну інформацію для здійснення своїх перевірок, включаючи зустрічні.

2.3 Юридична природа актів органів Євросоюзу

В основу правопорядку ЄЕС - ЄС були покладені міжнародні нормативні акти, які, у свою чергу, визначили правові засади діяльності ЄЕС, включаючи джерела права. Істотним при цьому є те, що ставилося завдання максимально тісного співробітництва як держав - членів ЄЕС, так і народів. А в правовому плані завданням було створити новий юридичний порядок міжнародного права, в ім'я якого держави обмежили свої суверенні права, хоча й у певних областях, а суб'єктами якого є не тільки держави-члени, але і їхні громадяни.

Мова йшла про міжнародний правопорядок, співробітництво держав у сферах, вузько обкреслених Римським Договором. Відповідно, що могло служити джерелом права? Те, що взагалі властивийо міжнародному праву: міжнародний договір; міжнародний порядок, що склався у взаєминах між державами ЄЕС; рішення міжнародної організації (ЄЕС) у межах своєї компетенції й, як допоміжне джерело, рішення ЄСП.

Хоча не можна не визнати, що це "допоміжне" джерело стало, як ми пізніше побачимо, навряд чи основним.

Не можна не відзначити: право ЄС коріннями своїми йде в національні правопорядки, а значить дивним було б, якби як джерело європейського союзного права ми не назвали внутрішнє право держав - членів ЄС.

Внутрішнє право взагалі може якось співвідноситися з міжнародним, але джерелом його не є. Схоже, що цей підхід у випадку з ЄС невірний. Узгодження волевиявлень держав при розробці норм міжнародного права має на увазі насамперед відповідність даних норм внутрішнім правопорядкам, від яких залежить позиція представників держави на форумі, де проекти міжнародних норм піддаються узгодженню. І багато держав у своїх конституціях без трудазакріпили положення про примата міжнародних правових норм над внутрішніми, оскільки вони розуміли, що такі норми, належним чином прийняті, ніяк не можуть суперечити внутрішньому правопорядку. [14]

Справа, однак, у тім, що в нашім випадку мова йде не просто про міжнародний правопорядок у звичайному змісті. В 1963 р., тобто 30 років тому або через 6 років після створення ЄЕС, багато чого бачилося інакше. Тоді європейським лідерам і в голову не могло прийти, що інтересам правлячих класів, в основі своїй космополітичним, вигідно буде відмовитися від національного суверенітету й спробувати перемішати європейські народи в єдиному котлі. Маємо також на увазі, що в той час голлізм як національне політичне явище домінував у Франції.

Із часом, особливо з початку 70-х років, мова зайшла про можливість політичного об'єднання держав-членів у єдину сверхкраїну.

Але об'єднатися політично, навіть при високому ступені економічної інтеграції, не виробивши звички підпорядковуватися рішенням якоїсь центральної, вненаціональної влади, не можна. У рамках ЄЕС такими були дві влади: виконавча - в особі ЄК і судова - ЄСП. Перша була правочинна за Римським Договором приймати необхідні юридичні акти - постанови, директиви й рішення, обов'язкові до виконання в державах-членах. Але наскільки строгою була б ця обов'язковість? Адже зазначені юридичні акти повинні були застосовуватися в рамках внутрішніх правопорядків і за допомогою їхніх правових механізмів. Як забезпечити, і потрібно чи, цю обов'язковість? До переходу до політичної інтеграції це питання не стояло гостро, але, коли був визначений курс переходу ЄЕС у ЄС, необхідним стало знайти відповідний механізм. Таким став ЄСП, якому негласно й у робочому порядку були дані максимально високі повноваження. Його абсолютну юрисдикцію визнали як всі інститути ЄЕС, так і держави-члени, що породили ЄСП. За ЄСП визнавалося останнє слово у будь-якій справі.

Що стосується джерел права ЄС, то в цей час безперечними й визнаними офіційно західними правовими авторитетами є:

1. Договори (Treaties);

2. Постанови (Regulations);

3. Директиви (Directives);

4. Рішення (Decisions);

5. Рішення ЄСП і спільні принципи права. У статті 189 Римського Договору згадуються також "рекомендації" і "думки", але, не заперечуючи важливості цих актів, їх не можна визнати джерелами права, оскільки вони не є юридично обов'язковими.

Випадає начебто б і міжнародний порядок. Але він скоріше просто не помічений, хоча не можна не бачити, що той же Римський Договір при його створенні закріпив сформовані зв'язки між західноєвропейськими державами в порядку звичаю. Приміром, та ж відсутність реальних кордонів. Їх знищила війна й режим спільної західної тристоронньої (США, Великобританія, Франція) окупації ФРН. Із часом визначилася перевага "прозорих" кордонів, що закріпилося в договорі про створення Співтовариства вугіллями стали, а потім і в Римському Договорі.

Або взяти проблеми рибальства. Рибалки країн первісної "шістки" ЄЕС звичайно вільно промишляли в прилягаючих водах до сусідніх територіальних вод, ширина яких 3 милі. І ця воля перекочувала в документи Співтовариства.

Більшість міжнародних угод фіксують те, що у звичайному порядку вже склалося між державами. А в ЄЕС багато звичаїв приймалися в увагу ЄСП при розгляді конкретних справ. Як не дивно, у західних дослідженнях чомусь взагалі недооцінюється роль звичаю як джерело права ЄС. Хоча в загальній теорії міжнародного права цими ж авторами звичай як джерело права висувається поперед договору.

Договори виносяться на перший план по формально юридичних міркуваннях. За аналогією із внутрішнім правом для ЄС - це закон. Але відомо, що в житті, подобається нам це чи ні, підзаконні акти часто мають більше значення. Закон, особливо якщо він викладений занадто в загальній формі, - може підправлятися на практиці до невпізнанності.

Договори в ЄС укладають держави-члени, це - міжнародне право, а їхнє тлумачення й застосування стосується компетенції інститутів ЄС, а це вже внутрішнє право Союзу. [7]

Основним договором, свого роду Конституцією ЄС, залишається Римський Договір 1957 р. про створення ЄЕС. У ньому викладені основні принципи й механізм функціонування ЄЕС, позначені мети створеного Загального ринку.

Стаття 119 Договору передбачала, що в країнах ЄЕС чоловіка й жінки повинні за рівну роботу одержувати рівну зарплату.

В 1965 р. був укладений Договір про об'єднання. Як пам'ятаємо, в 1951 р. було утворено Європейське Об'єднання вугілля й стали, а в 1957 р. разом з Римським Договором сторони дійшли згоди про створення Європейського об'єднання по атомній енергетиці. Згаданим Договором 1965 р. ці об'єднання були приєднані до ЄЕС.

В 1973 р. був укладений договір про вступ у ЄЕС Великобританії, Ірландії й Данії; в 1981 р.- про приєднання Греції; а в 1986 - Іспанії й Португалії.

В 1986 р., як би підбиваючи підсумок діяльності ЄЕС і у зв'язку зі збільшенням числа членів до дванадцяти, сторони уклали Єдиний Європейський Акт, яким всі вони зобов'язалися завершити створення єдиного Загального ринку до 31 грудня 1992 р.

В 1992 р. був укладений Договір про Європейський економічний простір, відповідно до якого економічний режим ЄЕС поширювався на територію країн "зони вільної торгівлі" - Австрія, Ісландія, Ліхтенштейн, Норвегія, Швейцарія, Швеція, Фінляндія.

Згадані вище договори становлять правову базу і є основним джерелом права. Будучи споконвічно міжнародними договорами, вони набули характеристики державного (конституційного) права того державного утворення, яким є ЄС.

З іншого боку, не можна не бачити, що як тільки на міжнародній конференції держави - члени ЄЕС приймали на себе відповідні зобов'язання, органи ЄЕС для їхнього розвитку й закріплення видавали постанови, директиви або рішення, іншими словами, норми внутрішнього права, поява яких визначалося й було обумовлено міжнародними актами.

Сказане стосується не тільки ЄС. Кожне цілком незалежна суверенна держава є під впливом міжнародного правопорядку. І не тільки тих інструментів, у яких воно бере безпосередню участь. Загальні принципи й норми міжнародного права мають не менший прямий ефект.

Практично будь-який законопроект у національному парламенті проходить свого роду перевірку на відповідність міжнародному стандарту. Особливо це відноситься до сфери прав людини і його основних свобод. [5]

А якщо держава офіційно взяла участь у міжнародному правовому акті, то норми цього акту найчастіше мають пряма дія в рамках внутрішнього правопорядку. Для ЄС це тим більше вірно, оскільки конституції країн, його тридцятилітніх, визнають примат права міжнародного над внутрішнім.

Таким чином, говорячи про джерела майже будь-якої галузі внутрішнього права, варто визнати такими загальні принципи й певні норми міжнародного права. Природно, далеко не всі погодяться з подібною точкою зору, але не можна не бачити тенденцію в цьому напрямку. І дійсно, загальна світова інтеграція країн і народів не може не впливати самим прямим образом на розвиток внутрішніх правопорядків у цих країнах і народи.

Постанови - це акти, видавані СМ і ЄК "відповідно до положень" Договору 1957 р. (ст. 189). Мають пряме застосування на всій території ЄС. Іншими словами немає необхідності приймати додатково які-небудь внутрішні акти в державах - членах ЄС, якщо сама постанова не пропонує цього. Постанови з моменту їхнього видання вже є частиною внутрішнього права членів ЄС.