28428 (Источники права социального обеспечения), страница 2

Действует ряд федеральных законов, закрепляющих отдельные виды социальных услуг, предоставляемых гражданам по системе социального обеспечения. Сюда можно отнести Федеральный закон от 2 августа 1995 г. "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"; Федеральный закон, от 24 июля 1998 г. "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации".

Самостоятельную группу составляют законы РФ и федеральные законы, закрепляющие систему льгот для инвалидов, ветеранов, семей с детьми. Так, например, Закон РФ "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию катастрофы на Чернобыльской АЭС" в ред. от 18 июня 1992 г.; Федеральный закон от 2 января 2000гг. "О ветеранах"; Федеральный закон от 9 января 1997 г. "О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы" и др.

Следует знать, что к данной группе источников права социального обеспечения относятся законы субъектов Федерации. Как правило, они предусматривают законодательные гарантии по социальной защите инвалидов, пожилых граждан, семей с детьми, безработных, а также малоимущих слоев населения на территории данного конкретного субъекта Федерации.

Третью группу составляют подзаконные нормативные правовые акты, среди которых особое место занимают указы Президента РФ в сфере социального обеспечения. В соответствии со ст.90 Конституции РФ они являются обязательными для исполнения на всей территории РФ. Однако они не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

К области социального обеспечения можно отнести следующие Указы Президента РФ: *О мерах по социальной поддержке многодетных семей" от 5 мая 1992 г., "Об обеспечении деятельности Конституционного Суда РФ и о предоставлении государственных социальных гарантий судьям Конституционного Суда РФ и членам их семей" от 7 февраля 2000 г.

Важно помнить, что Президент РФ своими указами периодически повышает размер компенсационных выплат пенсионерам.

Четвертую группу среди подзаконных актов занимают нормативные постановления Правительства РФ, которые устанавливают порядок применения норм законов по отдельным видам социального обеспечения (пенсии, пособия, компенсации). Кроме того, они могут устанавливать дополнительные меры социальной защиты для конкретных слоев населения в РФ: например, Постановление Правительства РФ от 4 сентября 1995 г., которым было утверждено положение "О порядке назначения и выплаты государственных пособий гражданам, имеющим детей" в ред. от 28 августа 1997 г.; Постановление Правительства РФ от 17 июля 1996 г. "О приемной семье"; Постановление Правительства РФ от 8 апреля 1999 г. "О гарантированном обеспечении граждан жизненно необходимыми и важнейшими лекарственными средствами, а также о некоторых условиях льготного обеспечения граждан льготными средствами"; Постановление Правительства РФ от 17 апреля 2002 г. "О плате за стационарное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов" и ряд других.

Среди источников права социального обеспечения постановления Правительства РФ наиболее большая группа подзаконных нормативных правовых актов.

Важную роль в нормотворчестве по социальному обеспечению в пределах своей компетенции играют федеральные министерства и ведомства. Среди них особое место занимает Министерство труда и социального развития Российской Федерации (Минтруд), так как оно является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство по обеспечению единой государственной политики в области социальной защиты инвалидов, пенсионеров, женщин, детей и других слоев населения, которые нуждаются в поддержке со стороны государства. Сюда можно отнести Примерное положение "Об индивидуальной программе реабилитации инвалидов", утвержденное Постановлением Минтруда РФ от 27 декабря 1996 г., а также Постановление Минтруда РФ от 10 февраля 1998 г. "Об утверждении Порядка работы территориальных органов Минтруда по вопросам занятости населения с детьми - сиротами, детьми, оставшимися без попечения родителей, лицами из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей". Кроме постановлений Минтруд издает разъяснения по отдельным вопросам социального обеспечения.

Существует ряд нормативных актов других министерств и ведомств. Так, например, приказом Министерства образования РФ от 19 августа 1999 г. утверждено Положение "О порядке выплаты денежных средств на питание, приобретение одежды, обуви, мягкого инвентаря для детей, находящихся под опекой (попечительством)".

Минздрав и Фонд социального страхования РФ своим совместным приказом от 6 октября 1998 г. утвердили Инструкцию "О порядке осуществления контроля за организацией экспертизы временной нетрудоспособности" и др.

В соответствии с ч.2 ст.76 Конституции РФ по предметам совместного ведения кроме федеральных нормативных актов издаются акты субъектов Российской Федерации. Главная цель таких источников - это повышение уровня социальной защиты граждан на соответствующих уровнях (региональном, муниципальном), а также на уровне конкретной организации. Они предусматривают дополнительные, более повышенные меры социальной поддержки граждан по сравнению с федеральными. В качестве примеров можно привести следующие нормативные правовые акты: Указ Президента Республики Адыгея "О выделении средств для адресной помощи детям-сиротам и школьникам из особо нуждающихся семей" от 21 августа 1996 г. № 145; Постановление администрации Брянской области "Об установлении ставки дотаций на молоко, реализуемое сельскохозяйственными товаропроизводителями для обеспечения учреждений здравоохранения, образования и социальной защиты" от 22 февраля 1999 г. № 89.

На современном этапе развития нашего государства, когда формируется рыночная экономика, важное значение приобретают муниципальные и локальные нормативные акты как источники права социального обеспечения.

Таковым, например, является Постановление Главы администрации г. Казани от 1 июня 1998 г. "О предоставлении льготных бытовых услуг" и др.

В качестве локального источника можно назвать коллективный договор конкретной организации.

Следовательно, цель муниципальных и локальных нормативных актов - устанавливать более высокий уровень социальной защиты граждан на территориальном, муниципальном уровне, на уровне конкретной организации.

Такова классификация источников права социального обеспечения по их юридической силе (по степени их важности и субординации).

Следует иметь в виду, что источники права социального обеспечения можно также классифицировать в зависимости от вида общественных отношений, регулируемых ими. В соответствии с такой классификацией следует выделить три группы нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения:

по пенсионному обеспечению граждан;

по обеспечению граждан пособиями и компенсационными вы платами;

по предоставлению социальных услуг по системе социального обеспечения.

Кроме того, можно классифицировать источники права социального обеспечения в зависимости от источника финансирования; по содержанию нормативных правовых актов.

Глава 2. Финансирование социального обеспечения

§ 1. Общие положения

Конституция Российской Федерации не содержит однозначно прописанного механизма финансирования реализации прав граждан на социальное обеспечение, так же как не содержит указаний на конкретные организационно-правовые формы институтов социального обеспечения. Такими механизмами могут быть бюджетное финансирование, обязательное социальное страхование, а также добровольное социальное страхование. Однако в настоящее время основным механизмом, в рамках которого реализуется право граждан Российской Федерации на социальное обеспечение, является механизм обязательной социального страхования. Это подтверждается действующим Законодательством, а также позицией Конституционного Суда Российской Федерации, отраженной в ряде его решений.

В России в начале 90-х годов прошлого века при переходе к рыночной модели хозяйствования была практически сформирована правовая и институциональная основа системы социального страхования. В частности, были созданы независимые специализированные институты социального страхования - так называемые внебюджетные социальные фонды. Созданные структуры - Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд и территориальные фонды обязательного медицинского страхования, Государственный фонд занятости населения Российской Федерации - обладали главными характеристиками институтов социального страхования, зафиксированными в системе международных трудовых норм. Их средства не (были консолидированы в составе федерального бюджета, обеспечивая тем самым большую степень прозрачности для их использования исключительно на нужды застрахованных. Каждый из фондов отвечал за управление социальной защитой от определенной группы социальных рисков, традиционно объединяемых в рамках самостоятельных отраслей социальной защиты:

старость, инвалидность, потеря кормильца;

медицинская помощь;

временная нетрудоспособность, включая беременность, роды и уход за малолетними детьми;

безработица.

Каждый из фондов осуществлял сбор обязательных страховых взносов, уплачиваемых работодателями (и работником в случае обязательного пенсионного страхования), что определяло "ответственность каждого фонда за финансовое состояние отрасли социального страхования. Порядок уплаты и размеры взносов устанавливались законом.

Словом, созданная институциональная структура и ее правовое обеспечение, как никогда до и после того, соответствует принципам социального страхования, таким как субсидиарность со стороны государства, социальная демократия для участников системы, страховой механизм возмещения утраченного заработка и др.

В июле 1999 г. был принят Федеральный закон "Об основах обязательного социального страхования". Этот Закон занимает особое место в правовом массиве, относящемся к регулированию прав граждан на социальное обеспечение, так как имеет рамочный характер. В Законе заложены правовые основы и общие принципы функционирования всей системы обязательного социального страхования. Подразумевается, что все другие законы, касающиеся отдельных видов обязательного социального страхования, должны соответствовать общим принципам, зафиксированным в данном Законе. В частности, в тексте Закона дано определение правового статуса объектов социального страхования, изложены их права и обязанности.

Впервые в этом Законе закреплены основные принципы обязательного социального страхования:

устойчивость его финансовой системы за счет эквивалентности страхового обеспечения и страховых взносов;

всеобщий и обязательный характер;

доступность для застрахованных лиц;

государственная гарантия соблюдения прав застрахованных лиц на защиту от социальных рисков;

исполнение страховщиком обязательств по обязательному социальному страхованию независимо от финансового положения;

государственное регулирование системы обязательного социального страхования;

паритетность участия субъектов в органах управления;

общественный контроль.

Также предусмотрены правовые механизмы, обеспечивающие защищенность финансовых средств государственного социального страхования. Устанавливается автономность бюджетов обязательного социального страхования, которые не входят в бюджеты органов государственной власти и местного самоуправления; включены положения о разделении полномочий федеральных и региональных органов государственной власти в сфере обязательного социального страхования, определен круг вопросов, относимых к ведению федеральных властей.

В ст.24 этого Закона предусмотрены государственные гарантии устойчивости финансовой системы обязательного социального страхования в виде предоставления дотаций, а также в виде возможности вложения временно свободных денежных средств только по обязательствам Правительства Российской Федерации, обеспечивающим их доходность. Профсоюзные организации имеют право контроля за использованием этих средств.

Для ведения финансовой деятельности государственных внебюджетных фондов ежегодно принимаются федеральные законы о бюджетах фондов на очередной финансовый год и утверждается исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов за очередной финансовый год.

Тем не менее изменения последних лет в законодательстве, регулирующем обязательное социальное страхование, в частности его порядок финансирования, говорят скорее о стихийном, чем последовательном развитии этой социально значимой сферы жизни общества.

Федеральным законом Российской Федерации с 1 января 2001 г. страховые взносы на обязательное социальное страхование были консолидированы в составе единого социального налога (взноса). Таким образом законодательно был усилен процесс нивелирования различий между обязательными страховыми взносами и налогами. Специалисты в области международного трудового права и управления социальной защитой, а также профсоюзные лидеры предупреждают об опасности смешения правового статуса этих обязательных платежей. Особый статус обязательных взносов на социальное страхование признается одним из эффективных инструментов достижения финансовой устойчивости и прозрачности систем социального страхования, а также основным условием реализации страхового принципа организации этой системы.