28254 (Исполнительная власть в системе государственного управления)

Курсовая работа

на тему:

«Исполнительная власть в системе государственного управления»

Содержание

Введение

1. Исполнительная власть: понятие и функции

1.1 Исполнительная власть и государственное управление

1.2 Функции исполнительной власти

2. Понятие органа исполнительной власти

3. Система органов исполнительной власти в Республике Беларусь

3.1 Система и структура органов исполнительной власти

3.2 Классификация органов исполнительной власти

Заключение

Список используемых источников

Введение

В условиях глубоких общественно-политических, социально-экономических и государственно-правовых преобразований, происходящих в Республике Беларусь, перестраивается и исполнительная власть, а также система органов ее осуществляющих, которые по-прежнему выполняют огромный объем работы в сфере государственного управления. В связи с этим изучение проблем функционирования исполнительной власти Республики Беларусь приобретает новое значение. Актуальность вопроса обусловлена той исключительно важной ролью, которую призваны выполнять государственные органы благодаря своему специфическому функциональному предназначению.

В современных условиях чрезвычайно важны в научном и практическом плане исследования как содержания государственного управления, его функций, методов, так и вопросов их практического применения, организационно-правовых форм, в которых непосредственно реализуются его цели.

Государственное управление осуществляется системой специальных субъектов управления, и поскольку эта система иерархична, закономерен интерес к каждому ее звену.

Предметом рассмотрения в работе является исполнительная власть Республики Беларусь, представляющая собой единую целостную систему, в рамках которой некоторые органы государственного управления являются её составной частью и взаимодействуют с остальными.

Основной целью настоящей работы является выявление и анализ функционирования исполнительной власти в государственном управлении.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

• определить понятие исполнительной власти Республики Беларусь;

• сравнить понятия «исполнительная власть» и «государственное управление»;

• обозначить функции исполнительной власти Республики Беларусь;

• определить понятие органа государственной власти;

• привести классификацию органов исполнительной власти.

В науке государственного управления уделено немалое внимание исследованию проблем исполнительной власти и классификации государственных органов. Изучив мнения таких ученых как: Г.А. Василевич, В.А. Божанов, В.Н. Матарас, А.А. Соколовский, А.В. Дорошенко, В.А. Сиринько, А.Н. Бодак, И.В. Козелецкий, В.Н. Дубовицкий - можно сделать вывод, что наука государственного управления так и не выработала универсального определения исполнительной власти и классификации государственных органов.

Итак, в своей работе я сопоставлю различные классификации органов исполнительной власти и понятия исполнительной власти Республики Беларусь, и на основе работ и мнений ученых предоставлю наиболее приемлемые и исчерпывающие классификации органов исполнительной власти и понятие исполнительной власти Республики Беларусь.

2. Исполнительная власть: понятие и функции

1.1 Исполнительная власть и государственное управление

Если понимать государственную власть как совокупность полномочий, осуществляемых специальными государственными субъектами, то разграничение, разделение полномочий между ними и, в первую очередь, между органами государства - вполне естественный процесс, способствующий улучшению рациональной организации управления делами государства и общества в целом. Разграничение полномочий между различными государственными органами является одной, если не основной, составляющей концепции разделения властей.

Разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государства. С другой стороны, концепция единства государственной власти не исключает размежевание различных органов, выполнение ими различных функций по осуществлению единой государственной власти [27, с. 94]. Следовательно, исполнительную власть можно характеризовать в качестве подсистемы в рамках единой государственной власти. Однако, необходимо учитывать, что в законодательстве должны фиксироваться полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, как государственно-правового института, а лишь субъектов, реализующих ее на том или ином уровне.

В соответствии с теорией разделения властей, исполнительная власть - эта одна из самостоятельных и независимых властей в государстве, которая обладает совокупностью полномочий по управлению государственными делами, включая полномочия подзаконодательного регулирования (административного нормотворчества), полномочия внешнеполитического представительства, полномочия по осуществлению различного рода административного контроля, а также иногда и законодательные полномочия, но осуществляют указанные полномочия конкретные государственные органы, а точнее, система органов государства [8, с. 29].

Принцип разделения властей един, а способы его реализации различны. В каждой стране государственный механизм имеет специфику и многочисленные особенности. Органы исполнительной власти могут принимать нормативные акты общего характера, вторгаясь в сферу законодательства (делегированное законодательство и регламентарная власть). Вместе с тем в отличие от представительных и судебных органов система органов исполнительной власти составляет единую вертикаль, т.е. нижестоящие органы и должностные лица подчинены вышестоящим и соответственно акты нижестоящих органов могут быть отменены вышестоящими.

С принятием 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь концепция разделения властей стала рассматриваться в качестве официальной доктрины. Так, в части 3 статьи 7 закреплено, «что разграничение законодательной, исполнительной и судебной власти является важнейшим принципом существования Республики Беларусь как правового государства». Исполнительная власть в Республике Беларусь представляет собой самостоятельную ветвь единой государственной власти, тесно взаимодействующую с законодательной и судебной ее ветвями. Разделение властей нельзя абсолютизировать, т.к. они взаимосвязаны, что не должно приводить к подмене одной ветви власти другой, например, законодательной власти в сферу исполнительной власти и наоборот. Понимая исполнительную власть как совокупность полномочий, компетенций, реализуемых специально создаваемой системой органов, можно говорить о существовании единой государственной власти вообще и единой исполнительной власти в частности. При этом следует иметь в виду, что законодательством закрепляются полномочия, компетенция и функции не самой исполнительной власти, а лишь субъектов, реализующих их на том или ином уровне государственной организации. Так же, как органы государства не отождествляются с понятием государственной власти, система органов исполнительной власти не есть исполнительная власть. Она становится таковой и получает свое выражение в практической деятельности этих органов.

Исполнительная власть, выражающаяся в особом виде государственной деятельности, по своей сути правоприменительна. Однако, имеется в виду правоприменение особого рода. Законодательную и исполнительную ветви власти объединяет то, что они имеют дело, как правило, с будущим. Их деятельность направлена на созидание и носит в основном творческий характер, а судебная власть имеет дело с прошлым и применение требований законодательства осуществляется ею преимущественно в негативных случаях, когда произошло нарушение законодательства.

Государственное управление и исполнительная власть представляют собой сложные образования, поэтому решение вопроса о соотношении этих понятий имеет важное значение прежде всего с позиций определения системы органов исполнительной власти, их отграничения от органов иных ветвей государственной власти и соответственно от органов государственного управления.

По мнению Ю.А. Тихомирова, государственное управление следует понимать в широком и узком смыслах. В широком смысле - это «сфера организующей и распорядительной деятельности государственных органов», а в узком - «деятельность органов исполнительной власти, собственно аппарата управления» ⁰[23, c. 45]. Государственное управление, осуществляемое органами исполнительной власти, т.е. в узком смысле, характеризуется дополнительными чертами:

1. непрерывный и оперативный характер деятельности;

2. осуществление специализированных функций, требующих единообразной технологии;

3. установление юридико-функциональных режимов;

4. применение мер административной ответственности;

5. деятельность иерархически построенного аппарата управления;

6. профессиональный персонал [23, с. 46].

Б.М. Лазарев определяет государственное управление как «организующую, исполнительно-распорядительную деятельность органов государства, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном практическом выполнении функций государства»[14, c. 11]. В данном определении внимание обращено на тот факт, что государственное управление выполняет функцию организационного начала, а лишь во вторую очередь исполнительно-распорядительную функцию.

Позиция Б.Н. Габричидзе немного иная, он полагает, что поскольку организационное начало присуще также представительным и законодательным органам, следовательно, оно не является характерным признаком государственного управления, которое автор определяет как «осуществление от имени, по поручению и уполномочию государственного управления, то есть исполнительной и распорядительной деятельности, в сферах и областях экономического и социального развития гражданского общества»[5, с. 29]. Здесь же поясняется, что управление - это исполнительная и распорядительная деятельность, а не какая-то иная или замещающая эту деятельность. В названной деятельности органично сочетаются элементы правотворческой и судебной деятельности, присущие другим ветвям власти - законодательной и судебной [5, с. 27]. На мой взгляд, к достоинствам данного определения следует отнести, во-первых, объединение в одной дефиниции широкого и узкого подходов к рассмотрению государственного управления и, во-вторых, выход за пределы только одного субъекта государственно-управленческой деятельности - органа государственного управления.

Итак, определить государственное управление можно как исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления, иных субъектов государственного управления в различных сферах и областях (отраслях) государственной и общественной жизни.

По справедливому замечанию Ю.М. Козлова, исполнительная власть, являясь ветвью единой государственной власти, не может отождествляться с видом государственной деятельности, т.е. с государственным управлением, которое является лишь формой ее практической реализации [9, с. 17]. Следовательно, понятие государственного управления более широкое по сравнению с исполнительной властью, т.к. последняя производна от государственного управления и призвана определить объем и характер государственно-властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности.

Представляется, что понятие «исполнительная власть» является стержневым в государственном управлении и представляет собой содержательное, сущностное выражение, отражение динамики государственно-управленческой деятельности и своего рода ее следствие.

1.2 Функции исполнительной власти

Говоря о функциях исполнительной власти, её органов, следует отметить, что понятия «задачи», «цели» и «функции», хотя и соотносимые, тесно взаимосвязанные, но не совпадающие. Также, как рассматривая цели, задачи государства в целом, их нельзя ни противопоставлять, ни отождествлять. Цели и задачи государства, исполнительной власти, их органов имеют исходное значение по отношению к их функциям, являются их непосредственной предпосылкой. Если цель - это то, к чему стремятся, что надо осуществить (например, построение правового государства), то задача - это то, что требует исполнения, разрешения [19, с. 473], т. е. задача является более близкой предпосылкой функции, нежели чем цель. В задачах концентрируется и преломляется конкретное воздействие экономики, политики на развитие функций государства, ветвей государственной власти и их органов. Поэтому не случайно в нормативных актах, закрепляющих правовой статус органа исполнительной власти, как правило, эти понятия не отождествляются.

Следовательно, к содержанию функций следует относить лишь процессуальную сторону, т. е. процесс функциональной деятельности, деятельность государства, исполнительной власти, их органов.

То же относится и к «средствам осуществления функций», которыми являются государственный механизм (аппарат) как материальный носитель функций, право (полномочия и обязанности) как средство реализации функций. Без указанных средств функциональная деятельность невозможна, но это не означает, что они являются структурными элементами самих функций. Поэтому если цели, задачи являются предпосылками функций исполнительной власти и её органов, а функции являются средством их реализации, выполнения, то право, механизм государства являются средствами реализации функций.

Тесная взаимосвязь функций исполнительной власти и такого средства их осуществления как право подчёркивает, что одним из важных вопросов является правовое установление функций исполнительной власти в деятельности её органов, т.е. последние должны иметь нормативно определённую компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение исполнительной власти.

По мнению Ю.А. Тихомирова на каждую сферу (экономическую, политическую) как объект деятельности органов исполнительной власти «накладывается» соответствующая функция, состоящая из общих и специальных полномочий, которые служат мерой поведения органов, их самостоятельности в выполнении задач, выражением конкретного вида решений и действий. Предлагается следующая классификация: 1) руководящие функции-полномочия: «руководит», «направляет», «решает», «определяет», «утверждает»; 2) регулирующие функции-полномочия: «регулирует», «устанавливает», «обеспечивает; 3) расчётно-аналитические функции-полномочия: «разрабатывает», «изучает», «подготавливает», «рассматривает», «оценивает»; 4) организационные функции-полномочия: «организует», «согласовывает», «инструктирует», «содействует»; 5) контрольные функции-полномочия: «проверяет», «заслушивает», «контролирует». Каждое полномочие, в свою очередь, может быть дифференцировано. Например, полномочие «решает» можно выразить как решение, принимаемое «самостоятельно», «совместно», «по согласованию», «предварительно» [23, с. 214].

Данная классификация, несмотря на объёмность и комплексность, не является исчерпывающей. Вероятно, следовало бы включить такие функции органов исполнительной власти, как прогнозирование, планирование, учёт.

Наиболее важным элементом компетенции органа исполнительной власти называют права и обязанности [14, с. 102]. Полномочия входят в компетенцию в качестве составной части, поскольку компетенция более широкое понятие, чем полномочия. Компетенция предоставляется любому органу, в том числе и органу исполнительной власти для осуществления своих задач и функций. Поэтому составными элементами компетенции являются не задачи и функции, а права и обязанности осуществлять предусмотренные в правовом акте задачи и функции. Поэтому элементом компетенции следует считать право органа решать эти вопросы, дела (например, рассмотрение обращения гражданина и принятие по нему решения), хотя сами данные вопросы, как и формы работы органа не могут быть элементом компетенции [11, с. 239].

Каждая из функций исполнительной власти, её органов даже применительно к одним и тем же управляемым объектам в разной степени нуждается в подкреплении конкретными властными полномочиями[12, с. 247]. Например, чтобы осуществлять прогнозирование каких-либо экономических и социальных процессов, властные полномочия могут и не потребоваться, а чтобы инспектировать работу каких-либо объектов, необходимо, как минимум, обладать правом официальной констатации выявленных недостатков и нарушений, дачи предписаний об их прекращении и устранении.

Поскольку исполнительная власть в известном смысле производна от государственного управления, поэтому оправданным является рассмотрение функций исполнительной власти в определённом «отрыве» от функций государственного управления. Будучи одной из ветвей единой государственной власти, исполнительная власть выполняет также собственные функции, задающие основные направления деятельности её органов. Исполнительная власть гораздо полнее, «реальнее» чем иные ветви власти представляет функциональную направленность государства.