27968 (Защита прав национальных меньшинств), страница 2

Данные соглашения не рассматривали меньшинство как группу, коллектив людей одной национальности, языка, религии, а были направлены на конкретных индивидов какой-либо определенной национальности. Таким образом, целью защиты, согласно соглашениям, как было подчеркнуто профессором С. Ф. Кечекьяном, было не меньшинство, его права и интересы, а отдельно взятый индивид, его права и интересы, связанные с его особым национальным происхождением, языком или религией, отличными от большинства населения государства Указанное обстоятельство изначально сужало объем прав и интересов меньшинств, подлежащих международной защите, так как является очевидным, что группа, коллектив, в отличие от индивида, может претендовать на фактическое и юридическое равенство с остальными гражданами государства, на ограждение национальных интересов во всех областях жизни. В силу этих соглашений миллионы людей, составляющих национальные меньшинства, получали лишь элементарные права, которые ничего общего не имели с их специфическими национальными интересами.

Только некоторые соглашения о меньшинствах вскользь касаются политических прав (в основном это избирательное право) и обходят проблему автономии для меньшинств (за исключением чехословацкого договора, предусматривающего автономию для русин). Территориальная автономия Мемельской области не основывалась на национальном принципе. Местная автономия саксонского и секлерского меньшинства в Трансильвании (в Румынии) и валахов Пинда (в Греции) была весьма незначительной. Соглашения не затрагивали экономические интересы меньшинств. ⁰ Основное внимание в вышеуказанных соглашениях уделено равноправию меньшинств в вопросах национальной культуры. Однако в силу того, как уже было отмечено, что объектом этих соглашений являлся отдельный индивид, эти соглашения не могли обеспечить свободного развития национальной культуры меньшинства и не ставили перед собой цели достижения меньшинством фактического равенства с большинством населения в области культурного развития.

Формулировки отдельных статей соглашений о меньшинствах содержали много неясных положений, расширявших возможность правительств трактовать их так, как это было им удобно. Так, например, статья 7 Польского договора гласила, что гражданам, говорящим не на польском языке, правительством будут предоставлены "подобающие льготы" для пользования родным языком в судах. Что понимать под "подобающими льготами", вытекает ли из этого то, что меньшинства вправе требовать судебного разбирательства на родном языке, знакомиться с материалами дела и т. п.? В тексте соглашения мы не находим ответа на эти и многие другие вопросы.⁰

В соглашениях о меньшинствах ничего не говорилось о том, что должно быть критерием принадлежности какого-либо лица к определенному национальному, религиозному или языковому меньшинству.

Как положительный факт необходимо отметить, что в большинстве соглашений о национальных меньшинствах содержались положения о том, что обязательства государств в отношении их национальных меньшинств имеют преимущество перед любыми законами и подзаконными актами, противоречащими этим обязательствам, что обеспечивало в случае коллизии верховенство международных норм над национальным законодательством государств.

Все соглашения о меньшинствах были поставлены под гарантию Лиги Наций. Юрисдикция Лиги Наций была подтверждена специальными резолюциями в каждом конкретном случае. В этой юрисдикции, гарантировавшей выполнение условий рассматриваемых соглашений, заключался международный характер защиты меньшинств в системе Лиги Наций. Положения, предусматривающие юрисдикцию Лиги Наций, в различных соглашениях, касающихся защиты меньшинств, были аналогичными. В качестве примера можно привести статью 12 Польского договора, которая устанавливала, что условия предыдущих статей, в силу того, что они затрагивают лиц, принадлежащих к национальным, религиозным или языковым меньшинствам, составляли международные обязательства Польши перед Лигой Наций, так как Польша соглашалась на то, чтобы эти условия "были поставлены под гарантию Лиги Наций".

В чем заключалась гарантия Лиги Наций? Согласно статье 12, условия договора не могли быть изменены без согласия большинства Совета; любой член Совета Лиги получал право обращать внимание Совета на всякое нарушение или на всякую опасность нарушения условий договора со стороны Польши, и Совет мог предпринимать такие меры и давать такие предложения, какие он счел необходимыми; в случае расхождения мнений по вопросам права или факта, касающихся этих статей, между Польшей и каким-либо членом Совета, такое расхождение должно было рассматриваться как спор международного характера и по требованию другой стороны передаваться Постоянной палате международного правосудия, что было предусмотрено статьей 14 Устава Лиги Наций, причем решение Постоянной палаты являлось окончательным.

Как вытекает из соглашений о меньшинствах, и особенно из статей, касающихся юрисдикции Лиги Наций, граждане, принадлежащие к меньшинству, не приобретали в силу этих договоров каких-либо прав. Они, по мнению профессора С. Ф. Кечекьяна, признавались субъектами попечения, а не субъектами права. Вопрос о нарушении или опасности нарушения международных обязательств относительно меньшинств со стороны данного государства имело право поставить не меньшинство, а какое-нибудь государство — член Совета Лиги Наций.

Следовательно, если бы один из членов Совета не обратил внимания на факты угнетения какого-либо меньшинства в одном из государств соглашений, Лига Наций оставила бы такие факты без всякого внимания и вмешательства.⁰ Хотя вопрос о меньшинствах поднимал какой-либо член Совета и этот вопрос мог перейти в Постоянную палату международного правосудия как спор международного характера между двумя членами Лиги, окончательное решение или действие по поводу условий соглашений должно было рассматриваться как решение или действие Лиги Наций. В этом заключалась суть гарантий Лиги Наций как международных гарантий коллективного характера.

Вышеизложенный материал позволяет сделать ряд выводов относительно становления института защиты национальных меньшинств:

1) появление в международных соглашениях начиная с XVI в. правовых норм, предусматривающих защиту меньшинств, свидетельствует о том, что уже в то время государства осознавали актуальность решения данного вопроса, однако из-за несогласованности их интересов защита меньшинств не могла стать правовой нормой, принципом, носящим обязательный характер (даже для государств, участвующих в договоре);

2) признание на международном уровне прав меньшинств создавало условия для вмешательства во внутренние дела другого государства под прикрытием защиты меньшинств либо могло служить действенным инструментом для оказания влияния на политику государства;

3) на основе формирования механизма международной защиты прав религиозных меньшинств установилась общая международная практика защиты прав как национальных, так и языковых меньшинств, получившая впоследствии, особенно во второй половине XIX в., конвенционное закрепление;

4) международные договорные гарантии рассматриваемого периода не имели коллективного характера; несмотря на то, что в роли гарантов выступали несколько государств, право следить за соблюдением обязательств, как правило, предоставлялось одному из них. В связи с этим международные гарантии защиты прав меньшинств имели чисто декларативный характер;

5) в соглашениях, касающихся меньшинств, отсутствовал механизм контроля, и каждому государству предоставлялась возможность определять объем обязательств и толкование их, что ослабляло, а часто сводило на нет осуществление международных гарантий по защите меньшинств на деле;

6) не существовал и механизм воздействия на нарушителей, в случае, если соответствующее обязательство по отношению к меньшинствам не выполнялось каким-либо государством или когда определенное государство не сообщало о мерах, предпринятых им по взятым международным обязательствам в отношении меньшинств;

7) в рамках Лиги Наций была создана система защиты прав меньшинств, которая качественно была значительно лучше по сравнению с предыдущим периодом международных отношений, однако нормы, содержащиеся в международных соглашениях, касающихся защиты меньшинств, не стали универсальными, хотя и заложили основы международно-правовых норм, регулирующих положение меньшинств в международном праве;

8) защита меньшинств возникла не как результат осуществления принципа равноправия народов, она выступала дополнительным инструментом воздействия союзных держав на политику стран — участниц соглашений о меньшинствах; новым являлось то, что выполнение соглашений о защите меньшинств было поставлено под гарантию Лиги Наций;

9) защита меньшинств в рамках Лиги Наций не носила ни универсального, ни даже регионального характера и распространялась на ограниченное число государств; международные соглашения о национальных меньшинствах не предусматривали защиту прав национального меньшинства как коллектива, а устанавливали права отдельно взятых индивидов, которые были связаны с их национальным происхождением, языком или религией. Несмотря на то, что в договорах были продекларированы права на культурное и социальное развитие национальных меньшинств, они не содержали возможность создания и развития меньшинством национальной государственности; не были определены критерии отнесения того или иного лица к меньшинству, что позволяло государствам, на территории которых находились эти меньшинства, трактовать положения соглашений о меньшинствах так, как им это было удобно;

10) соглашения о меньшинствах не регулировали экономические права меньшинств, которые являлись основой для нормальной жизни этих групп граждан, что позволяло проводить правительствам дискриминационную политику в сфере экономических отношений. Необходимо подчеркнуть, что и политические права для меньшинств лишь вскользь упоминаются в некоторых соглашениях о меньшинствах;

11) расплывчатость формулировок в соглашениях о меньшинствах свидетельствует о том, что их создатели не имели четких принципов, определенного базиса, на котором должна строиться защита меньшинств, что впоследствии, как показала практика, вызвало много споров при толковании положений соглашений, а также создало благоприятную почву для злоупотреблений со стороны правительств.

1.3 Рамочная Конвенция о защите прав национальных

меньшинств

Следующим значительным этапом стало подписание Рамочной Конвенции о защите прав национальных меньшинств в Страсбурге 1 февраля 1995.

Необходимость создания этой Конвенции была вызвана потрясениями, которые пришлось пережить Старому Свету во второй половине двадцатого века. Государства, созданные после Второй Мировой войны, были полиэтничны и зачастую по политическим и идеологическим признакам объединяли очень разные народности, каждая из которых, как оказалось, не особо стремится существовать в пределах более крупной державы. Стоило вспыхнуть локальному конфликту, как в него оказывались втянуты огромные территории с многочисленными народностями, и разгоралась большая война. Падение Берлинской стены и исчезновение с карты мира Советского Союза стало, как ни парадоксально, толчком к дальнейшему расколу европейского континента. Восточная и Центральная Европа оказались раздроблены на множество мелких феодальных княжеств, каждое из которых тянуло одеяло на себя. Не лучшая ситуация складывалась и в Центральной Азии и на Кавказе, впрочем, это уже совсем другая история. Европа стала напоминать карточный дом, готовый рассыпаться от неосторожного вздоха. Пока западная его часть безмятежно шагала в светлое будущее, на Балканах занимался пожар. И это была лишь одна из многих болевых точек. Наконец, это стало очевидно и главам европейских государств. Защита прав национальных меньшинств явилась необходимым условием для сохранения стабильности, демократической безопасности и мира на европейском континенте, раздираемом этническими конфликтами.

Государства – члены Совета Европы и другие государства, подписавшие Рамочную Конвенцию, в очередной раз провозгласили, что плюралистическое и подлинно демократическое общество должно не только уважать этническую, культурную, языковую и религиозную самобытность любого лица, принадлежащего к национальному меньшинству, но и создавать соответствующие условия, позволяющие сохранять и развивать эту самобытность; громогласно продекларировали желание развивать и претворять в жизнь положения Венской Декларации 1993 года и заявили о своей решимости защищать на соответствующих территориях существование и права национальных меньшинств. Поскольку, дескать, развитие терпимой и процветающей Европы зависит не только от сотрудничества между государствами, но и основывается на трансграничном сотрудничестве между местными и региональными властями при соблюдении конституционной и территориальной целостности каждого государства. Таким особым образом европейцы попытались и волков накормить, и овец уберечь.

Кроме Декларации глав государств и правительств государств-членов Совета Европы, принятой в Вене 9 октября 1993 года, основные положения Рамочной Конвенции опирались на Конвенцию о защите прав человека и основных Объединенных Наций и на документы Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, в частности, Копенгагенский документ от 29 июня 1990 года, а также на национальные законодательства.

Рамочная конвенция гласила, что защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к ним, является неотъемлемой частью международной защиты прав и свобод человека и в качестве таковой является областью международного сотрудничества.

В тексте данного документа были прописаны политические, культурные, социальные и экономические права представителям национальных меньшинств, провозглашено их равенство с представителями основных наций на территории государств, подписавших Конвенцию, запрещалась любая дискриминация, основанная на принадлежности к национальному меньшинству. Отдельно оговаривалось, что лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор и осуществление прав, связанных с ним, не должны ущемлять данное лицо.

Государства, подписавшие Конвенцию, гарантировали любым лицам, принадлежащим к национальным меньшинствам, право на равенство перед законом, равенство во всех областях экономической, социальной, политической и культурной жизни. Особенно важными являлись гарантии представителям национальных меньшинств поддерживать и развивать свою культуру, а также сохранять основные элементы своей самобытности, а именно: религию, язык, традиции и культурное наследие.