26934 (Государственная служба, как институт административного права), страница 2

Вопрос о правомерности установления возрастного требования к государственному служащему неоднократно рассматривался Конституционным Судом РФ по запросам различных категорий государственных служащих, считающих закрепление предельного возраста нарушением принципа равного доступа на государственную службу.

Позиция Конституционного Суда РФ по данному вопросу представляется обоснованной. Специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в трудовых отношениях.

Регламентируя правовое положение государственных служащих, порядок поступления на государственную службу и ее прохождения, государство вправе устанавливать в этой сфере особые правила. В частности, требование о соблюдении возрастных критериев при замещении государственных должностей государственной, службы. Установление таких правил (специальных требований), обусловленных задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления (в том числе за счет обновления и сменяемости управленческого персонала), особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированные Конституцией России право на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32) и право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию (ч. 1 ст. 37) либо как не согласующиеся с предписаниями ее ст. 55.

Принцип равенства, закрепленный в ч. 1 и 2 ст. 19 Конституции РФ, не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования труда (прохождения службы) устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям (в том числе вводить правила, касающиеся условий замещения отдельных должностей и оснований освобождения от должности), если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям. Такие различия, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции МОТ N 111, не считаются дискриминацией. Следовательно, установление предельного возраста для нахождения на государственной должности государственной службы как обусловленного спецификой профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав¹.

Закон о системе государственной службы не устанавливает порядок защиты государственным служащим своих прав. В Законе N 119-ФЗ предусматривалось, что государственный служащий вправе обращаться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, приема на государственную службу, ее прохождения, реализации прав государственного служащего, перевода на другую государственную должность государственной службы, дисциплинарной ответственности государственного служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения с государственной службы. Федеральный закон N 58-ФЗ не регламентирует порядок защиты государственным служащим своего права на государственную службу. Согласно п. 4 ст. 10 Закона такой порядок должен устанавливаться в законодательных актах, посвященных отдельным видам государственной службы.

В Законе N 79-ФЗ (ст. 70) предусмотрено, что гражданин вправе обжаловать в суд отказ в допуске к участию в конкурсе на замещение вакантной должности государственной службы, а также решение конкурсной комиссии по результатам конкурса. Сроки обращения в суд за рассмотрением служебного спора, а также порядок рассмотрения таких дел судом согласно п. 17 ст. 70 Закона о государственной гражданской службе устанавливаются федеральным законом.

В настоящее время законодательный акт, определяющий особенности рассмотрения индивидуальных служебных споров, не принят. Рассмотрение дел, связанных с оспариванием отказа в приеме на гражданскую государственную службу, производится в судах общей юрисдикции по правилам Гражданско-процессуального кодекса РФ (далее - ГПК РФ), установленным для обжалования в суд действий и решений органов публичной власти. Однако к этим спорам по аналогии сейчас должны применяться и правила, установленные для индивидуальных трудовых споров (ст. 392 - 397 Трудового кодекса РФ).

Вместе с тем индивидуальные служебные споры должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства и в административных судах. ГПК РФ не содержит даже упоминания об индивидуальных служебных спорах и, соответственно, не определяет никакие особенности их рассмотрения. Например, следует определить срок, в течение которого гражданин, которому отказано в приеме документов на участие в конкурсе на замещение должности гражданской службы, может обжаловать данный отказ в суд, и предусмотреть сокращенные сроки рассмотрения таких дел судом, с тем чтобы в случае признания действий конкурсной комиссии неправомерными гражданин еще имел возможность принять участие в конкурсе, подать документы. Следует обозначить и срок для обжалования решения конкурсной комиссии, принятого по результатам конкурса, а также основания для отмены данного решения комиссии.

Заслуживает поддержки инициатива разработчиков проекта Кодекса административного судопроизводства о передаче в подведомственность административных судов споров о прохождении службы служащих государственных и муниципальных учреждений, которым присвоены классные чины, включая споры о карьере. Естественно, при формировании системы административных судов передаче в их компетенцию подлежат споры, не только связанные с прохождением государственной службы, но и касающиеся поступления на государственную службу; также должны быть регламентированы особенности судопроизводства по всем вопросам, связанным с индивидуальными служебными спорами.

1.3 Определение правового статуса гражданского служащего

В целях регламентации правового положения (статуса) государственного гражданского служащего в Законе N 79-ФЗ определяется понятие "государственный гражданский служащий" и устанавливаются его основные права и обязанности, а также ограничения и запреты на гражданской службе, требования к служебному поведению гражданского служащего.

Гражданский служащий подотчетен своему непосредственному руководителю, вышестоящему руководителю исключительно в исполнении своих должностных обязанностей. Во всех других отношениях статус гражданского служащего четко зафиксирован в Законе. Этот статус определяет не только содержание административно-служебных отношений. Он являет собой совокупность прав, свобод, обязанностей, ограничений, запретов, регламентов деятельности и ответственности гражданских служащих, установленных Законом. Тем самым фиксируется четкий объем возможностей гражданских служащих, что и обеспечивает их самостоятельность и независимость от воли руководителя. В осуществлении своих прав и обязанностей, установленных Законом, гражданский служащий не зависит от руководителя.

В Законе акцентируется внимание на обязанности руководителя не чинить препятствия в реализации гражданским служащим своих конституционных прав на участие или неучастие в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных организаций.

Право на объединение основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности, гласности (ст. 30 Конституции РФ). По Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 20) никто не может быть принужден вступать в какую-либо ассоциацию. Поэтому принуждение со стороны руководителя к участию в деятельности политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений следует расценивать как грубое нарушение фундаментальных положений Конституции РФ.

Отдельная глава Закона N 79-ФЗ посвящена вопросам поощрений и награждений государственных гражданских служащих, а также вопросам соблюдения служебной дисциплины на гражданской службе, применения дисциплинарных взысканий и организации служебных проверок.

Реализация определенных Законом принципов и приоритетных направлений формирования кадрового состава государственной гражданской службы должна обеспечить решение задач, связанных с обновлением и ротацией кадрового состава.

Развитию профессиональных качеств гражданских служащих должны содействовать нормы Закона, касающиеся профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих.

Отдельной главой Закона N 79-ФЗ регулируются вопросы рассмотрения индивидуальных служебных споров.

В Законе заложен механизм урегулирования конфликта интересов на государственной гражданской службе. Предусматривается (ст. 19) образование в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов. В работе этих комиссий, равно как и других комиссий, которые предлагается создавать в государственных органах (конкурсной комиссии, аттестационной комиссии, комиссии государственного органа по служебным спорам), участвуют независимые эксперты, число которых должно составлять не менее одной четверти от общего числа членов комиссии. Введение этих норм призвано содействовать обеспечению открытости государственной гражданской службы и ее взаимосвязи с институтами гражданского общества, что должно укрепить доверие граждан к государственной гражданской службе.

В качестве одного из элементов антикоррупционного механизма следует также рассматривать положения Закона, предусматривающие обязанность гражданина, поступающего на гражданскую службу, а также обязанность гражданского служащего ежегодно представлять представителю нанимателя сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.

Как видно, Закон N 79-ФЗ не является законом о трудоустройстве гражданских служащих. То есть не является "Трудовым кодексом гражданских служащих", как это полагают отдельные авторы. Он отражает повышенное внимание к вопросам публично-правового регулирования института гражданской службы, а также озабоченность по поводу развития норм административного права в регламентации государственно-служебных отношений. Этот Закон является "административным", включающим также нормы конституционного и финансового законодательства, определяющим предмет ведения, обязанности и права, ответственность субъектов, обеспечивающих отправление полномочий государства, распоряжающихся государственными средствами или предоставляющих услуги государства населению.

Нормам трудового права, включенным в Закон, придан публично-правовой смысл: скажем, нормы о служебном контракте в принципе отличаются от норм Трудового кодекса о контракте с наемными работниками. Поэтому было бы ошибочно оценивать Закон как "симбиоз" норм административного и трудового права. Закон знаменует резкий "административный" переход в правовом регулировании деятельности гражданских служащих. Он исключает их из категории наемных работников, предусматривая особый порядок приема на службу, определения условий службы, рассмотрения индивидуальных споров и т.д. Закон предусматривает "собственную" социальную защиту гражданских служащих, отличную от социальной защиты, осуществляемой трудовым правом.

Он устанавливает базовые институциональные структуры гражданской службы, поэтому есть уверенность, что стандарты, которые требуются от гражданской службы, будут единообразно применяться повсеместно в исполнительном аппарате государства.

Глава 2. Применение Трудового кодекса РФ и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям гражданской службы

Хотя Закон N 79-ФЗ и является базовым "административным" законом, регулирующим правовое положение гражданских служащих и все существенные условия прохождения ими гражданской службы, тем не менее, в нем еще не урегулированы исчерпывающим образом многие аспекты отношений на гражданской службе. Поэтому Закон N 79-ФЗ (ст. 73) обоснованно предусматривает субсидиарное применение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, к отношениям, связанным с гражданской службой. Однако это вовсе не означает признание того, что отношения на гражданской службе являются трудовыми правоотношениями. Это лишь означает, что Закон N 79-ФЗ не кодифицировал все существенные нормы, непосредственно регулирующие отношения, связанные с гражданской службой. В нем не удалось объединить нормы, регламентирующие отношения по поводу осуществления государственно организованной служебной деятельности в сфере государственного управления.

Нормы, регулирующие отношения, связанные с коллективными и индивидуальными сферами труда, содержатся в Трудовом кодексе РФ и иных нормативных правовых актах. Их не удалось "переплавить" таким образом, чтобы обеспечить целостное регулирование специфического "труда" государственных гражданских служащих. В "пользовании" трудового права остаются нормы: о выходных и нерабочих праздничных днях, исчислении продолжительности и порядка предоставления отпусков, выплаты заработной платы; гарантиях при направлении в командировку, совмещении работы с обучением; о материальной ответственности, охране труда; особых условиях труда служащих-женщин и лиц с семейными обязанностями; служащих, работающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях; о гарантиях служащим, входящим в состав выборных профсоюзных органов. Не предусмотрены правила исполнения решений о восстановлении на работе, правила поворота исполнения решений по трудовым делам и др.

По подсчетам некоторых специалистов, отношения гражданской службы регулируют более 80 статей Трудового кодекса РФ, что составляет примерно 20% его нормативного массива.

Пойдет ли законодатель по пути полного регулирования гражданской службы системой административного законодательства или, наоборот, в их регламентации будут превалировать трудоправовые начала, зависит от многих условий. Эта проблема на сегодняшний день теоретически не решена. Ясно одно: система регулирования гражданской службы должна соответствовать основным направлениям и приоритетам развития российской государственности и правовой системы².

2.1 Гражданская служба: конфликты интересов и процедура их урегулирования