26738 (Воздушное пространство Российской Федерации: понятие и правовая характеристика), страница 6

Спустя одиннадцать лет, 27 апреля 1932 года, был принят первый Воздушный кодекс СССР. В нем вопросы государственной принадлежности воздушного пространства были прописаны уже довольно четко: «Воздушный кодекс действует в пределах сухопутной и водной территории Союза ССР, прибрежной морской полосы, установленной законами союза ССР, в воздушном пространстве Союза ССР. Под воздушным пространством Союза ССР понимается воздушное пространство над сухопутной и водной территорией Союза ССР и над прибрежной полосой установленной законами Союза ССР. Союзу ССР принадлежит полный и исключительный суверенитет над воздушным пространством Союза ССР.»

В отличие от «Декрета о воздушных передвижениях» он охватывал гораздо больший круг проблем – от организационно-технических до коммерческих и юридических. Кодекс стал основным нормативным документом, которым повседневно руководствовалось созданное к тому времени Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совнаркоме СССР и подчиненные ему подразделения на местах. Еще одной особенностью и одновременно новацией данного документа являлось то, что в нем было проведено разграничение между гражданской и военной авиацией. Но его нормы соответственно регулировали только отношения по поводу использования воздушного пространства гражданской авиацией.

Бурное развитие авиации как гражданской, так и особенно военной в тридцатые годы продиктовало необходимость дополнения и переработки Воздушного кодекса, а потому уже через три года – 7 августа 1935 года – была утверждена его новая редакция. Этот кодекс работал более четверти века. Им руководствовались в предвоенные годы, во время послевоенного восстановления народного хозяйства. На его же правовом фундаменте проводилось переоснащение государственной авиакомпании «Аэрофлот» реактивной техникой.

В конце 1961 года, когда доля реактивных самолетов в общем объеме авиатранспортной работы достигла сорока процентов, а перевозки пассажиров за пять лет, прошедшие после выхода на трассы реактивного первенца Ту-104, возросли в семь раз, была изменена и нормативная база отечественной авиации. Ее основой стал третий по счету Воздушный кодекс СССР от 26 декабря 1961 г., действовавший до 1983 года.

Время функционирования этого кодекса совпало с коренными преобразованиями в авиации страны. Основные радикальные перемены произошли не только в технической оснащенности всего воздушного флота, но и в структуре управления им. Так, Главное управление Гражданского Воздушного Флота при Совете Министров СССР в 1964 году было преобразовано в общесоюзное Министерство гражданской авиации, а в 1973 году были образованы Государственная комиссия по безопасности полетов гражданской авиации СССР (Госавианадзор) и Государственный авиационный регистр СССР (Госавиарегистр). Событием огромной важности стало вступление в 1970 году Советского Союза в Международную организацию гражданской авиации – ИКАО. В те же годы были разработаны и введены в действие все основные ведомственные нормативные документы, прежде всего Наставления: по производству полетов; штурманской службе; службе движения; связи; аэронавигационной информации; метеорологическому обеспечению полетов, другим службам. Все эти изменения, естественно, требовали обновления Воздушного кодекса 1961 года, и в 1983 году работа по его приведению в соответствие получила логическое завершение. Новый Воздушный кодекс был утвержден Указом Президиума Верховного Совета СССР от 11 мая 1983 г., а с 1 января 1984 года он вступил в силу.

Необходимо отметить, что Воздушный кодекс 1983 года сыграл очень важную роль в жизни и деятельности нашей авиации, особенно в обеспечении безопасности полетов. В частности, им были установлены общеобязательные требования к нормам летной годности воздушных судов, годности аэродромов и их оборудования, закреплялся строгий порядок регистрации самолетов и вертолетов, аэродромов, а также их допуск к эксплуатации. В нем были предусмотрены статьи, в которых определялись задачи и функции Госавианадзора, Госавиарегистра, Единой системы Управления воздушным движением (УВД), Единой поисково-спасательной службы. Четко формулировать услуги и льготы, гарантируемые пассажирам и грузоотправителям на воздушном транспорте, уточнялись права и обязанности сторон при выполнении авиационных работ в народном хозяйстве. Устанавливались также требования к иностранным авиакомпаниям, выполнявшим полеты в СССР или через его территорию, повышались меры ответственности работников гражданской авиации за служебные проступки и т.д.

Однако, как уже отмечалось, с переходом страны к рынку и распадом Советского Союза на независимые суверенные государства многие положения этого Воздушного кодекса по существу устарели. Более того, новые, прежде всего, политические и экономические реалии, определившие принципиально иную специфику функционирования авиации, не были, да и не могли быть в нем предусмотрены.

Современный этап развития Российской Федерации характеризуется тем, что факторы, влияющие на национальные интересы России в воздушном пространстве, чаще всего носят характер угроз. Российская Федерация в этой связи оказалась в стратегически невыгодном международном положении: с одной стороны ей противостоит международный терроризм, уже не ограничивающийся пределами Чеченской Республики, с другой стороны – «союзники» по антитеррористическому блоку продолжают экспансию на восток, вплотную приближаясь к границам Российской Федерации и не соблюдая, при этом, достигнутые ранее договоренности о сокращении обычных вооружений в Европе.

Среди основных факторов, которые в ближайшие десятилетия будут оказывать непосредственное влияние на национальные интересы Российской Федерации в воздушном пространстве и в частности на развитие системы охраны государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве необходимо выделить следующие:

1. Глобализация – процесс непрерывно возрастающей взаимозависимости стран и народов во всех сферах жизни, и как следствие этого активная экономическая и военная интеграция. Последствия этого процесса весьма многогранны и их с позиции «хорошо-плохо» представляется не корректным. Вместе с тем некоторые промежуточные результаты глобализации нельзя не учитывать в ходе развития государства. Так международные интеграционные процессы способствуют тому, что сухопутные и морские границы государств, не говоря уже о воздушных границах, утрачивают свое основное содержание, становясь формальным явлением. В этой связи, например, на подразделения, отвечающие за охрану государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, возлагается дополнительная нагрузка, требующая привлечения значительных технических и информационных ресурсов, по выявлению из этого множества судов-нарушителей и пресечению их незаконных действий.

Уникальность воздушного пространства Российской Федерации: по своим географическим масштабам оно не имеет аналогов в мире (площадь 25 млн. кв. км, включая 9 млн. кв. км над открытыми водами и в полярной области); общая протяженность воздушных трасс составляет 600 тыс. км, в том числе 125 тыс. км воздушных трасс для международных полетов; интенсивность воздушного движения – Российская система организации воздушного движения ежесуточно обслуживает более 7,5 тыс. полетов (транзитных или начинающихся примерно в 400-ах гражданских аэропортах, в том числе около 30 международных); сложившиеся реалии с материальной основой контроля – радиолокационным полем – протяженность радиолокационно-контролируемых участков государственной границы в воздушном пространстве Российской Федерации на больших высотах (10 тыс. м) составляет 59%, на малых высотах (до 1 тыс. м) составляет 23%, полностью утрачен радиолокационный контроль над Северным Уралом, северной и центральной частью Сибирского и Восточного регионов, островами Курильской гряды, вдоль побережья северных морей, северной частью полуострова Камчатка, Охотского моря, республикой Саха-Якутия; не обеспечивается контроль воздушных судов в ближней морской и экономической зонах на глубину, достаточную для эффективного применения сил Военно-морского флота и пограничных органов по пресечению несанкционированных и контрабандных действий; протяженность государственной границы Российской Федерации составляет более 60 тыс. км, 45 субъектов Российской Федерации, являются приграничными, а коридоры пролета государственной границы со странами СНГ не определены и перелет осуществляется по ранее установленным внутрисоюзным воздушным трассам, хотя условия перелета определены как для международных рейсов, а количество таких коридоров пролетов государственной границы, подлежащих радиолокационному контролю, возросло до 119 (в бытность СССР – 66).

2. Непосредственное соприкосновение границ Российской Федерации с границами стран-членов НАТО (Норвегия, Латвия, Эстония) и постоянно увеличивающееся военное присутствие США в странах Средней Азии и Закавказья (Киргизия, Туркменистан, Узбекистан, Грузия) также способствует тому, что Россия вынуждена наращивать на этих направлениях плотность системы противовоздушной обороны. Одновременно следует отметить, что благодаря этому фактору четче проявляются направления сосредоточения основных усилий при охране государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве, что дает возможность эффективнее использовать основные силы и средства, в том числе и за счет их своевременной перегруппировки.

3. Поскольку государственная граница Российской Федерации
(на суше, на море и в воздушном пространстве) рассматривается как единый правовой комплекс то вопросы, сопряженные с не завершенностью международно-правового оформления государственной границы Российской Федерации и как следствие того территориальные притязания со стороны сопредельных государств тоже будут оказывать определенное влияние на мероприятия связанные с охраной воздушной составляющей государственной границы Российской Федерации. В частности сложности могут возникнуть в случаях определения юрисдикции государств при расследовании инцидентов, случившихся в пределах спорных (оспариваемых) пространств. В связи с этим все оспариваемые участки (пространства) должны находиться под постоянным, усиленным контролем соответствующих подразделений, тем самым, подтверждая свои суверенные права на эти территории.

4. Активное использование международными террористами воздушного пространства как места, а воздушных судов как средства для совершения террористических актов. Этот фактор является одним из основных и опасных, поскольку масштабы и последствия от таких актов весьма велики.

Практика последних лет показала, что наше государство не готово к «воздушной войне» с террористами ни в техническом, ни в правовом плане. Вовсе отсутствуют или еще не приняты нормы, характеризующие с точки зрения права ситуации, связанные с использованием воздушного судна в качестве орудия совершения преступления, определяющие круг субъектов правомочных действовать в таких условиях, их права и обязанности по нейтрализации подобных ситуаций, нормы устанавливающие ответственность.

Принятие соответствующих актов обязательно окажет воздействие и на техническую сторону проблемы, так как разрабатываться и внедряться будут прежде всего те системы (приборы), использование которых позволит наиболее эффективно бороться с подобной разновидностью террора не выходя за рамки правового поля.

5. Динамичное развитие наукоемкого, высокотехнологичного производства способствует не только постоянному модернизированию и обновлению парка военной авиационной техники, но и созданию принципиально новых летательных аппаратов. В таких условиях подразделения, обеспечивающие охрану государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве (по своей численности, составу, технической оснащенности), должны оперативно реагировать на внедряемые технические новации, используя адекватные или даже превосходящие средства.

Кроме того, не следует игнорировать и проблему освоения космоса, который уже давно используется не только в мирных целях.

Совокупность этих и некоторых других факторов (например, экономического, социального и политического) оказывают дестабилизирующее воздействие, прежде всего, на процесс охраны государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве. При этом необходимо учитывать то, что в случае не умелого и не правильного использования сложившейся обстановки, приведенные выше факторы могут методично трансформироваться в реальные угрозы безопасности нашей страны и не только в ее воздушном пространстве.

Отсутствие новой нормативно-правовой базы в использовании воздушного пространства включительно до середины 90-х годов прошлого века, рост пользователей воздушного пространства различных форм собственности, снижение уровня дисциплины пользователей воздушного пространства (продолжающееся и до настоящего времени) привело к существенному возрастанию количества нарушений установленных правил использования воздушного пространства и нарушений государственной границы Российской Федерации в воздушном пространстве

Приведенные обстоятельства изначально способствовали тому, что правовом поле страны возник угрожающий вакуум, который необходимо было как можно быстрее заполнить. И проблема была отчасти решена путем принятия соответствующих нормативных правовых актов.

Чем же на сегодняшний день в Российской Федерации представлено «воздушное законодательство»?

Основу законодательства регулирующего порядок использования воздушного пространства Российской Федерации его защиты и охраны составляют три документа. Во-первых, это Конституция Российской Федерации, в которой, как уже отмечалось, определено, что воздушное пространство Российской Федерации является составной частью ее территории. Во-вторых, Воздушный кодекс Российской Федерации, непосредственно устанавливающий статус воздушного пространства Российской Федерации, условия и порядок его использования и пр.
В-третьих, Закон Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации», который так же как и Конституции Российской Федерации признает воздушное пространство Российской Федерации ее территорией со всеми вытекающими последствиями, устанавливает порядок пересечения государственной границы Российской Федерации воздушными судами, а также определяет органы государственной власти, которые обеспечивают защиту и охрану воздушного пространства Российской Федерации, и наделяет их соответствующими полномочиями.

Кроме этого существует множество иных нормативных актов по указанным проблемам, однако они носят производный и чаще всего ведомственный характер.

Безусловно особое практическое значение в этой триаде имеет Воздушный кодекс Российской Федерации. Это обусловлено тем, что он регламентирует более широкий спектр отношений в области использования и охраны воздушного пространства Российской Федерации.

Необходимость, причем очень острая в принятии нового Воздушного кодекса назрела давно. Еще до распада Советского Союза и упразднения Министерства гражданской авиации СССР встал вопрос о приведении действовавшего тогда авиационного законодательства в соответствие с нарождавшимися рыночными отношениями в советской экономике. Ведь подавляющее большинство статей и положении прежнего Воздушного кодекса было рассчитано на применение в условиях жесткой командно-административной системы управления гражданской авиацией, а потому не могло полностью соответствовать тем изменениям, которые происходили в стране в связи с начавшейся перестройкой. А когда грянули известные всем события августа и декабря девяносто первого года, тот кодекс и вовсе превратился в закон несуществующего государства. Однако в силу ряда объективных и особенно субъективных причин принятие Воздушного кодекса Российской Федерации надолго затянулось.

Что же представляет собой этот документ – Воздушный кодекс Российской Федерации (далее – ВК РФ). Охарактеризуем лишь некоторые, наиболее принципиальные положения, внесенные в практику нашего авиационного нормотворчества впервые.