по дисциплине Правовые основы государственного и муниципального управления

Тема: Анализ эффективности работы Общественной палаты

Санкт-Петербург

2008

Введение

Гражданское общество – неотъемлемый спутник правового государства – находится сейчас в стадии становления. От развития институтов гражданского общества напрямую зависит реализация ст. 1 Конституции РФ о правовом характере Российского государства. Конституционное закрепление России как правового государства можно считать перспективной нормой, определяющей главный ориентир общественного развития.

Поколения людей должны привыкнуть к тому, что они живут в правовом государстве и могут требовать от государства и его органов действовать в соответствии с нормами и принципами, присущими правовому государству, а также соотносить с теми же нормами и принципами свою деятельность[⁰].

Права человека должны соблюдаться так, как это принято в правовом государстве. Правовое государство, по мнению классиков российской и мировой конституционно-правовой мысли, возможно, только при наличии народного представительства.

Появившийся в нашей стране сравнительно недавно новый институт общественных палат призван усилить связь гражданского общества с органами государственной власти через представительные учреждения.

Идея создания Общественной палаты Российской Федерации возникла в Послании 2004 г. Президента РФ Владимира Путина Федеральному Собранию Российской Федерации: «Имеет также смысл использовать и накопленный в ряде регионов России опыт работы общественных палат. Такие постоянно действующие негосударственные организации могут обеспечивать независимую экспертизу важнейших нормативных актов. Актов, непосредственно затрагивающих интересы граждан»[⁰].

Общественная палата не является принципиально новым институтом гражданского общества. Так, распоряжением Президента РФ «Об образовании Общественной палаты Конституционного совещания» была образована Общественная палата Конституционного совещания[⁰].

В соответствии с предложением ряда политических партий и движений об улучшении взаимодействия федеральных органов государственной власти при создании правовой базы экономических и политических реформ и привлечении к этому процессу широких кругов общественности Указом Президента РФ «О Политическом консультативном совете» Общественная палата при Президенте РФ была преобразована в Политический консультативный совет.

Наконец, 16.03.2005 г. был принят ФЗ «Об общественной палате Российской Федерации».

В данной курсовой работе будут рассмотрены следующие положения:

1. Место Общественной палаты РФ в системе государственных органов в России;

2. Основные направления деятельности Общественной палаты;

2.Анализ работы Общественной палаты.

Глава 1. Об Общественной палате Российской Федерации

1.1 История формирования

Общественная палата РФ была сформирована в соответствии с Федеральным законом РФ «Об Общественной палате Российской Федерации» от 4 апреля 2005 года № 32. Согласно закону, Общественная палата избирается на два года. Она призвана осуществлять взаимодействие граждан с органами государственной власти и местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан, защиты их прав и свобод при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью органов власти.

Приоритетными направлениями работы Палаты являются защита прав и свобод граждан, развитие гражданского общества в России, проведение общественной экспертизы федеральных законопроектов, осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

Общественная палата РФ первого состава (2006-2007 гг.), впервые начиная деятельность подобного рода, стала поддержкой и опорой для некоммерческих организаций России. Благодаря вмешательству Общественной палаты, удалось смягчить положения закона об некоммерческих организациях; при активном участии палаты общественные организации страны получили государственную финансовую поддержку.

В первые годы своего существования Общественная палата содействовала формированию и становлению региональных общественных палат, общественных советов и аналогичных структур. Ее члены вошли в 35 вновь сформированных общественных советов при федеральных министерствах и ведомствах.

В целях проведения общественной экспертизы законопроектов, Общественная палата и Государственная Дума подписали Соглашение об информационном сотрудничестве и взаимодействии. В 2006-2007 гг. Общественной палатой была проведена экспертиза свыше 35 законопроектов. Многие рекомендации палаты были учтены при принятии законов и других нормативных актов. Тем не менее, данная работа требует совершенствования и упорядочения. Поэтому в планах Палаты рекомендовать парламентариям, чтобы все социально значимые законопроекты в обязательном порядке проходили экспертизу в Общественной палате, с тем, чтобы при их принятии учитывалась позиция общественности.

Утверждая свое место на международной арене, Общественная палата РФ стала полноправным членом Международной Ассоциации экономических и социальных советов и схожих институтов (МАЭССИ), подписала Меморандум с Европейским социально-экономическим комитетом.

В 2006 и в 2007 годах Общественной палатой РФ были подготовлены Доклады о состоянии гражданского общества в России, которые стали своего рода первыми в России полномасштабными исследованиями третьего сектора.

22 декабря 2007 года Общественная палата первого состава РФ завершила свою работу. Подводя итоги деятельности ОП 2006-2007 г.г., секретарь палаты Евгений Велихов заявил, что: "если раньше гражданские институты представляли собой разрозненную массу в одиночку решающих узкие задачи объединений, мало кому известных, не имевших подлинного авторитета и признания, то теперь их работа - в центре внимания разных заинтересованных слоев населения, они составляют ядро экспертов органов власти, они - тот дозор, в котором нуждается Россия».

Формирование Общественной палаты второго состава завершилось 24 декабря 2007 года.

23 января 2008 года прошло первое пленарное заседание нового состава Общественной палаты РФ, в ходе которого были избраны Совет Общественной палаты, Секретарь Палаты, а также утверждены заместители секретаря Палаты и внесены изменения в Регламент ОП.

В Общественную палату РФ нового состава избрано 126 человек, из них 24 женщины и 102 мужчины. Все члены Общественной палаты имеют высшее или неоконченное высшее образование. По своему основному роду занятий члены Палаты являются: общественными деятелями (46 человек), учеными (34 человека), работниками искусства и культуры (9 человек), юристами (4 человека), журналистами, писателями и политологами (12 человек), религиозными деятелями (7 человек), предпринимателями (9 человек), врачами (5 человек).

В Общественной палате РФ сформировано 17 комиссий, а также 4 межкомиссионные рабочие группы: по подготовке ежегодного доклада Общественной палаты о состоянии гражданского общества в Российской Федерации; по организации экспертной деятельности Общественной палаты; по международной деятельности Общественной палаты; по этике, регламенту и организации работы Общественной палаты.

Основные направления работы Общественной палаты ведут профильные комиссии, которые определили стратегию изучения и решения наиболее актуальных проблем по своим направлениям. Кроме того, в Общественной палате созданы Подкомиссии и Рабочие группы по изучению наиболее актуальных социальных и экономических проблем современного российского общества.

1.2 Место Общественной палаты РФ в системе государственных органов в России

Не существует ни одного «юридического» определения Общественной палаты РФ. Можно сказать, что Общественная палата – это, во-первых, институт, во-вторых, институт общественный, неполитический (не участвующий в распределении власти и в борьбе за ее осуществление), можно даже сказать, гуманитарно-научный институт, созданный для согласования интересов общества и его членов.

Общественная палата РФ не входит в систему органов государственной власти РФ. В статье 11 Конституции РФ установлено, что государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.

В части 1 ст. 1 ФЗ законодателем сделана попытка установить правовой статус Общественной палаты[⁰]. Правительство РФ в своем Заключении «На проект Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» указывало на необходимость дополнительной проработки вопроса о правовом статусе Общественной палаты, которая является формой взаимодействия граждан и органов государственной власти, но при этом имеет аппарат в форме государственного учреждения[⁰]. Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены.

В результате об Общественной палате можно говорить только довольно обобщенно – это новый общественный институт в Российской Федерации, который призван обеспечить взаимодействие граждан Российской Федерации с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений при формировании и реализации государственной политики, а также в целях осуществления общественного контроля за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Правовой статус же аппарата Общественной палаты, который согласно ч. 1 ст. 26 ФЗ осуществляет обеспечение деятельности Общественной палаты, определен в ч. 2 ст. 26 ФЗ достаточно четко: аппарат Общественной палаты является государственным учреждением[⁰].

Аппарат Общественной палаты выполняет следующие функции по взаимодействию с органами государственной власти РФ:

• обеспечивает взаимодействие Общественной палаты с Федеральным Собранием Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, а также организует присутствие членов Общественной палаты на пленарных заседаниях и заседаниях комитетов и комиссий Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, коллегиях федеральных органов исполнительной власти;

• обеспечивает рассмотрение Общественной палатой обращений Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации[⁰].

Целью Общественной палаты является обеспечение согласования для решения наиболее важных вопросов интересов:

• с одной стороны – общественно значимых интересов граждан Российской Федерации и общественных объединений;

• с другой стороны – интересов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

В качестве сфер, наиболее важные вопросы, в которых подлежат разрешению с помощью согласования, обеспечиваемого Общественной палатой, в ст. 2 ФЗ указаны:

• экономическое и социальное развитие России;

• обеспечение национальной безопасности России;

• защита прав и свобод граждан России;

• защита конституционного строя России;

• защита демократических принципов развития гражданского общества в России[⁰].

Следует отметить, что целью Общественной палаты является согласование интересов именно органов государственной власти. Президент РФ же согласно ч. 1 ст. 80 Конституции РФ является главой государства.

В статье 2 ФЗ также обозначены шесть задач Общественной палаты, в отношении которых следует отметить следующее:

• Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики (п. 1 ст. 2 ФЗ).

• Привлечение граждан и общественных объединений к реализации государственной политики установлено в качестве одной из задач Общественной палаты.

Однако в других положениях ФЗ не содержится механизма реализации данной задачи.

На эту недоработку обращено внимание еще на стадии принятия законопроекта в первом чтении в Заключении Правового управления Аппарата Государственной Думы от 20.12.2004 г. № 2.2-1/4313 «По проекту Федерального закона № 118890-4 «Об Общественной палате Российской Федерации» (первое чтение)». Однако положения законопроекта в этой части так и не были уточнены. В результате задача Общественной палаты, закрепленная в п. 1 ст. 2 ФЗ, представляет собой положение декларативного характера.

Положения о поддержке Общественной палатой гражданских инициатив содержатся в ст. 21ФЗ. В частности, Общественная палата осуществляет сбор и обработку информации об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 1 ст. 21), организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (ч. 2 ст. 21), доводит до сведения граждан Российской Федерации информацию об инициативах граждан Российской Федерации и общественных объединений (ч. 3 ст. 21).

Проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов федеральных законов и проектов законов субъектов Российской Федерации, а также проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти Российской Федерации и проектов правовых актов органов местного самоуправления (п. 3 ст. 2 ФЗ).

Экспертиза проектов перечисленных нормативных правовых актов не только закреплена в качестве одной из задач Общественной палаты, но и отнесена в соответствии к непосредственным полномочиям Общественной палаты.

Осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления также является одной из задач Общественной палаты.

Следует отметить два момента при рассмотрении данной задачи общественного контроля: во-первых, общественный контроль предусмотрен в отношении деятельности только исполнительных органов государственной власти – Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении деятельности органов местного самоуправления; во-вторых, общественный контроль осуществляется в соответствии с Законом.