26396 (Административное производство), страница 2

Отсутствие единого закона вынуждает федеральные органы исполнительной власти в какой-то мере восполнять этот пробел путем принятия ведомственных актов. К ним, например, относится приказ ФСБ от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности».

Примечательно, что за последнее время на федеральном уровне органами исполнительной власти стали приниматься нормативные правовые акты, регулирующие порядок рассмотрения обращений организаций в сфере государственного управления. В частности, к ним относятся: постановление Правительства Российской Федерации от 14 марта 1997 г. «О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества», приказ министра юстиции Российской Федерации от 6 сентября 1997 г. «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации»6, приказ министра культуры Российской Федерации от 12 мая 1999 г. «О порядке рассмотрения обращений органов государственной власти субъектов Российской Федерации об исключении объектов из числа памятников истории и культуры местного значения», приказ Федеральной энергетической комиссии от 6 октября 2000 г., которым утверждены «Правила рассмотрения ФЭК Российской Федерации ходатайств субъектов естественных монополий».

Наличие этих актов — свидетельство реально существующей потребности в обеспечении надлежащим правовым регулированием порядка рассмотрения обращений коллективных участников административного производства. Конечно, оптимальный вариант — принятие единого федерального закона о порядке рассмотрения предложений и заявлений граждан и обращений организаций в сфере государственного управления.

Отсутствие единого закона является своего рода питательной средой для существования различных взглядов на природу этого производства. Так, например, С.Н. Махина возражает против того, чтобы раздельно существовало производство по жалобам и производство по предложениям и заявлениям граждан. Она пишет, что разделение института обращений граждан легко преодолевается при условии четкого законодательного разграничения административной жалобы, направляемой в органы управления (или должностным лицам), и административной жалобы (административного иска), направляемой в суд. Здесь явное недоразумение. Ведь в литературе речь идет не о различиях между видами жалоб, направляемых в различные инстанции, а о существовании различий между такими формами обращений, как заявление и жалоба. Не случайно в действующем законодательстве существует специальный закон, посвященный регулированию только рассмотрения жалоб граждан. Речь идет о Федеральном законе «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и своды граждан».

Право на обращение не связано с гражданством. Его имеют и иностранцы и лица без гражданства. ⁰

Конституция регулирует отношения граждан с публичной властью. Возможно, поэтому в ней речь идет об обращениях в органы публичной власти. Но этот не является основанием для вывода о том, что у граждан нет права обращаться и к администрациям государственных предприятий, учреждений, в общественные организации, к руководителям коммерческих структур.

Ежегодно в государственные, муниципальные и общественные организации поступает большое количество обращений граждан. Их можно группировать по содержанию - пенсионные, налоговые и т.д.; авторам - индивидуальные и групповые; по форме – устные и письменные; по адресатам и можно делить на первичные и вторичные и т.д.

Сейчас в России различают такие виды обращений как предложения, заявления и жалобы.

Административно - правовая наука исходит из того, что предложение – это обращение гражданина или группы граждан, адресованное органу исполнительной власти, местного самоуправления, иной организации, содержащее информацию о необходимости или целесообразности улучшения деятельности соответствующих органов, выполнения определенных работ, проведения хозяйственных, социально-культурных, правоохранительных мероприятий в области благоустройства, охраны окружающей природной среды и т. д. с целью улучшения условий жизни людей. Предложения, как правило содержат мнения автора, которые могут быть и обоснованными: по борьбе с правонарушениями, совершенствованию и улучшению хозяйственных дел и социальной жизни, деятельности государственного аппарата и т.д., ⁰

Заявление — это обращение гражданина (или группы граждан), адресованное соответствующему органу исполнительной власти, местного самоуправления, предприятию, учреждению, организации, содержащее информацию о намерении реализовать принадлежащее гражданину субъективное право. Заявления гражданина содержит обычно просьбы об удовлетворении его личных прав, законных интересов, оказания помощи материальными или иными способами, приеме на работу (службу), поступлении в профессиональный учебное заведение, вступление в общественное объединение и т.д. Словом, реализация прав гражданина, которые являются только права и, а не обязанностями, осуществляются в основном через заявления.

Процедуры по рассмотрению предложений и заявлений граждан состоят из следующих стадий

- подача заявления или предложения и его регистрация

- рассмотрение заявления, предложения и принятия по нему решения, обжалование вынесенного решения;

- исполнение решения вынесенного по заявлению, жалобе.

Стадия подачи заявления и предложения

Предложения и заявления подаются гражданами в те государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации или тем должностным лицам, к непосредственному ведению которых относится разрешение данного вопроса. Выше уже отмечалось, что гражданин не обязан подробно знать компетенцию каждого из государственных и муниципальных органов. Следовательно, он вправе самостоятельно определить орган, в который он обращается.

В случае письменного обращения с заявлением или предложением оно может быть направлено по почте или лично передано гражданином в канцелярию или приемную того органа, в который он обращается. Каких-либо особых требований к письменному обращению, кроме наличия сведений об авторе и адреса, по которому должен быть направлен ответ, закон предъявлять не должен. Содержание предложения и заявления должно излагаться гражданином в произвольной, им самим избранной форме. Представление доказательств не должно быть обязанностью субъекта обращения.⁰ Отсутствие в предложениях заявлениях доказательств не может рассматриваться как основание для оставления обращений данного вида без рассмотрения. Однако очевидно, что сообщение необходимых сведений об излагаемых фактах, значительно упрощает процесс их проверки. Поэтому, предоставляя гражданину право самому определить форму обращения и ее содержание, закон все же должен ориентировать его на желательность сообщения возможно большего числа объективных сведений о сообщаемых им фактах.

Устные предложения, заявления рассматриваются в тех случаях, когда изложенные в них факты и обстоятельства очевидны и не требуют дополнительной проверки, а личности обращающихся известны. Для приема устных заявлений и предложений граждан руководители и другие должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления предприятий, учреждений, организаций обязаны проводить личный прием. Прием должен проводиться в установленные и доведенные до сведения граждан дни и часы, в удобное для них время, в необходимых случаях в вечерние часы, по месту работы и жительства, а сведения, сообщаемые гражданином, должны быть зафиксированы (зарегистрированы) должностным лицом, к которому он обращается, в той форме делопроизводства, которая установлена законом или подзаконным актом в отношении конкретного органа. Руководитель несет личную ответственность за организацию приема и рассмотрения предложений и заявлений граждан в органах власти.

Государственные органы либо органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, а также должностные лица, к ведению которых не относится решение вопросов, поставленных в предложениях и заявлениях, обязаны направить их не позднее чем в пятидневный срок по принадлежности, извещая при этом заявителей. В случае личного обращения гражданина в орган, к компетенции которого не относится рассмотрение предложения и заявления, ему должно быть дано разъяснение, в какой орган он должен обратиться, место его расположения и часы приема. При этом сам факт обращения гражданина должен быть зарегистрирован в установленном порядке на случай судебного обжалования действий должностного лица, принимавшего обращение.⁰

Стадия рассмотрения предложений, заявлений и принятие по ним решений

Государственные органы, органы местного самоуправления, предприятия, учреждения, организации, а также должностные лица при рассмотрении предложений, заявлений обязаны: внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места проверки, принимать другие меры для объективного разрешения вопроса; принимать обоснованные решения по предложениям, заявлениям, обеспечивать своевременное и правильное исполнение этих решений; сообщать граждан в письменной или устной форме о решениях, принятых по предложениям, заявлениям, а в случаях их отклонения указывать мотивы; по просьбам граждан разъяснять порядок обжалования; систематически анализировать и обобщать предложения, заявления, содержащиеся в них критические замечания, с целью изучения общественного мнения, совершенствования работы органов административной власти.⁰

Предложения граждан рассматриваются в срок до одного месяца. Заявления граждан, требующие дополнительной проверки, разрешаются в срок до одного месяца со дня его регистрации, а не требующие таковой - безотлагательно, но не позднее 15 дней. Ответ на предложение, заявление может быть письменным или устным. Решение по предложению, заявлению может быть следующим: об удовлетворении предложения, заявления; об отказе в удовлетворении. В случае отклонения предложения, заявления дается мотивированное и юридически обоснованное объяснение. Принятое решение своевременно сообщается заявителю. По просьбе последнего разъясняется порядок принятого решения.⁰

Стадия по исполнению принятого решения

Эта стадия факультативная и осуществляется, если предложение, заявление полностью либо частично удовлетворено. В этом случае орган (должностное лицо), который принял решение, обеспечивает своевременное и правильное решение по делу.

Гражданин, не согласный с решением, принятым по его обращению, имеет право обжаловать это решение в тот орган или тому должностному лицу, который непосредственно подчинены государственный орган, орган местного самоуправления, предприятие, учреждение, организация или должностное лицо, принявшее обжалуемое решение, или в суд. ⁰

Следующий вид обращений это жалоба. Жалоба – этот обращение гражданина или группы граждан, адресованное органу исполнительной власти, местного самоуправления, должностному лицу и т.д. в сфере государственного управления либо соответствующему судебному орган, содержащее информацию о действительном или предполагаемом нарушении права гражданина или группы граждан, установленного действующим законодательством. Отсюда следует, что главная и единственная цель жалобы — восстановление нарушенного права.

Законодательство, регулирующее производство по рассмотрению жалоб, включает в себя два вида актов. К первому виду относятся акты федерального уровня, регулирующие порядок рассмотрения только жалоб, не касаясь двух других форм обращений — предложений и заявлений граждан. Имеются в виду: Федеральный Конституционный закон от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон от 27 апреля 1993 г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 14 декабря 1995 г., Указ Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997 г., которым было утверждено «Положение об Управлении Администрации Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан».

Ко второму виду относятся ведомственные нормативные акты, принятые в последние годы и регулирующие порядок рассмотрения всех трех форм обращений граждан — предложений, заявлений и жалоб. Примером может служить приказ Федеральной службы безопасности от 4 декабря 2000 г., которым утверждена «Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб в органах Федеральной службы безопасности».⁰

3. Производство по делам о поощрении

Административно–правовые нормы регулируют не только основания и систему поощрений, но и поощрительное производство. Особенно много процессуальных норм содержится в актах, регулирующих поощрение государственными премиями, премиями и грамотами Правительства Российской Федерации. Положение о государственных наградах Российской Федерации в редакции Указа президента от 6 января 1999г достаточно полно регулируется разновидность поощрительного - наградное производство. Поощрительное производство состоит из четырех стадий: возбуждение ходатайства о поощрении; направление представления о поощрении в соответствующий государственный орган; рассмотрение представления о поощрении и принятие решения; исполнение поощрения.

Возбуждение ходатайства о поощрении. Если имеются основания для поощрения государственного служащего, то руководители государственных органов, иные должностные лица имеют право возбуждать ходатайства о применении к государственному служащему мер поощрения. Порядок возбуждения ходатайства о поощрении 'награждении государственными наградами) государственных служащих федеральных органов государственной власти, федеральных государственных органов, военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел РФ, федеральных органов налоговой полиции, таможенных органов РФ, прокурорских работников и иных лиц определяется соответствующими федеральными органами государственной власти. Как правило, ходатайство о поощрении следует согласовывать с уполномоченными должностными лицами (процедура согласования устанавливается в каждом конкретном случае в соответствующих нормативно-правовых актах).